II SA/Lu 740/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa U. M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 207 w związku z art. 210 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.) w związku z art. 9n, 9zb ust. 1, 9x ust. 1 pkt 5, 9zd ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 - dalej jako: "u.c.p.g."), nałożył na P. [...] Spółkę z o. o. w C. (dalej: Spółka) karę pieniężną w wysokości [...] zł za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I i II półrocze 2016 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, pismem z [...] marca 2017 r. (omyłkowo podano: [...] marca 2014 r.) Spółka złożyła sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta C. za I i II półrocze 2016 r. W związku z tym, że sprawozdanie to zostało złożone po terminie. [...] maja 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania. Sprawozdania za I półrocze 2016 r. Spółka była zobowiązana złożyć do [...] lipca 2016 r., a za II półrocze 2016 r. – do [...] stycznia 2017 r. Dlatego też organ uznał, że sprawozdanie za I półrocze 2016 r. zostało złożone po upływie 240 dni, a za II półrocze 2016 r. po upływie 56 dni od terminu określonego w art. 9n ust. 2 u.c.p.g. i w związku z tym nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki w złożeniu sprawozdania. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez osobę niemającą w tym zakresie wymaganego upoważnienia. Zdaniem Spółki, bezzasadne jest stwierdzenie organu, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto z urzędu [...] maja 2018 r. Postępowanie to zostało wszczęte dużo wcześniej, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium) decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Ponadto nieprawdą jest, że opisane wyżej sprawozdania zostały złożone [...] marca 2014 r. Decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i podkreślił, że w świetle tych przepisów, obowiązek składania sprawozdań odnosi się zarówno do podmiotu, który faktycznie odbiera na terenie gminy w danym półroczu odpady od właścicieli nieruchomości, jak i podmiotu, który tego nie czyni, a jest wpisany do rejestru działalności regulowanej. Obowiązek sprawozdawczy powstaje z momentem wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i pozostaje aktualny do jego wykreślenia z omawianego rejestru. Odwołująca się Spółka jest podmiotem określonym w art. 9n u.c.p.g., na którym spoczywa opisany wyżej obowiązek. Wobec niedotrzymania ustawowych terminów złożenia sprawozdań prawidłowo została wydana decyzja o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej. Z uwagi na złożenie sprawozdań po upływie wymaganych terminów organ pierwszej instancji wymierzył karę, której wysokość została określona w sposób prawidłowy, uwzględniając opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Kolegium podniosło, że przepisy u.c.p.g. wyznaczają sztywno wysokość kary za każdy dzień opóźnienia i nie przewidują żadnej okoliczności, pozwalającej na uwzględnienie indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za niezasadne. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo do wydania decyzji przez osobę, która podpisała decyzję z [...] czerwca 2018 r. Konieczność wydania przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 165 Ordynacji podatkowej, postanowienia z [...] maja 2018 r. o wszczęciu postępowania z urzędu wynikała ze stanowiska Kolegium wyrażonego w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej. Natomiast omyłkowe podanie w uzasadnieniu daty złożenia przez Spółkę omawianych na wstępie sprawozdań, nie miało wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium z [...] lipca 2018 r. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, z powodu naruszenia: 1) art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez przyjęcie, że pracownik Biura Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta C. – G. S. został należycie umocowany do podpisywania decyzji administracyjnych w przedmiocie nakładania kar pieniężnych, w trybie przepisów u.c.p.g.; 2) art. 165 Ordynacji podatkowej, poprzez przyjęcie, że w trakcie toczącego się w sprawie postępowania w niniejszej sprawie należało wydać postanowienie z [...] maja 2018 r. o wszczęciu postępowania z urzędu. Spółka podkreśliła, że wbrew treści art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, znajdujące się w aktach administracyjnych upoważnienie do wydania decyzji dla osoby, która podpisała decyzję organu pierwszej instancji, nie zawiera precyzyjnego umocowania do wymierzania kar pieniężnych, a to oznacza, że decyzja ta jest nieważna z mocy prawa. Ponadto, zdaniem Spółki, wydanie w niniejszej sprawie z urzędu kolejnej nowej decyzji, bez zakończenia już trwającego postępowania, skutkuje nieważnością owej nowej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że Spółka, co jest niekwestionowane, a także wynika z informacji powszechnie dostępnych, została wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, prowadzonego przez Prezydenta Miasta C. (https://www.chelm.pl/www/um/images/stories/Prezydent_Urzad/Wydzialy/rejestr_dzialalnosci_reg.pdf). Podmiot ten jest więc obowiązany do składania okresowych sprawozdań, o których mowa w art. 9n ust. 1, ust. 2 oraz ust. 6 u.c.p.g. W świetle tych przepisów podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (ust. 1 i 2). Ponadto, w przypadku, gdy podmiot ten w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa wyżej, sprawozdanie zerowe (ust. 6). Obecnie zatem, w stanie prawnym obowiązującym od dnia [...] lutego 2015 r. nie budzi wątpliwości, że także podmiot, który w danym półroczu nie odbierał na terenie gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma obowiązek złożenia sprawozdania w postaci sprawozdania zerowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że określony w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. obowiązek składania sprawozdania zerowego dotyczy podmiotu, który generalnie na terenie danej gminy odpady komunalne odbierał, lecz z jakiegoś względu nie czynił tego w kolejnym półroczu, a nie każdego podmiotu wpisanego do rejestru. W konsekwencji sankcja za niezłożenie sprawozdania zerowego w terminie nałożona może być jedynie na taki właśnie podmiot, a nie na podmiot, który co prawda został wpisany do rejestru jednak działalności tej nigdy nie podjął (zob. przykładowo wyroki WSA w Krakowie z 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 905/18 i 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 909/18). W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że Spółka jest podmiotem, któremu można było wymierzyć karę za niezłożenie w terminie sprawozdania zerowego, o jakim mowa w powołanym przepisie. Potwierdzają to w szczególności dokumenty znajdujące się w aktach toczącej się również z udziałem skarżącego sprawy o sygn. akt II SA/Lu 741/18, z których wynika, że Spółka, będąca podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, odbierała takie odpady od właścicieli nieruchomości na terenie miasta C. w latach poprzednich (zob. sprawozdania Spółki z takiej działalności za I i II kwartał 2013 r. – k. 28-39 akt administracyjnych sprawy o sygn. akt II SA/Lu 741/18). Prawidłowo zatem ustaliły organy obu instancji, że sprawozdanie za I półrocze 2016 r. Spółka była zobowiązana złożyć do [...] lipca 2016 r., zaś sprawozdanie za II półrocze 2016 r. – w terminie do [...] stycznia 2017 r. Ustawodawca przewidział przy tym instrumenty prawne służące dyscyplinowaniu wskazanych wyżej podmiotów, które – tak jak Spółka – odbierają odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W szczególności art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. stanowi, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n powołanej ustawy, podlegał karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Karę taką, zgodnie z art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, omawianej ustawy, nakłada – w drodze decyzji – wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej. Nie budzi wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że zarówno sprawozdania za I, jak i za II kwartał 2013 r. zostały złożone przez Spółkę [...] marca 2017 r., a więc po upływie – odpowiednio – 240 oraz 56 dni od wskazanych w cytowanych przepisach dat dokonania tych czynności. Podkreślenia wymaga, że w takiej sytuacji, to jest wobec niedotrzymania terminów złożenia sprawozdań, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej. Jak trafnie przy tym zauważył organ odwoławczy, z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że przy wymiarze opisywanej kary pieniężnej nie można uwzględnić indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku. Co więcej obowiązek wydania tej decyzji aktualizuje się także w takiej specyficznej sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której Prezydent Miasta C. (będący zarazem organem wykonawczym Gminy M. C.) wymierza karę Spółce, której jedynym udziałowcem – jak wynika z przedłożonego przez ten podmiot wydruku z informacji z rejestru przedsiębiorców KRS – jest właśnie Gmina M. C. (k. 8 akt sądowych). Mając powyższe na uwadze, wobec złożenia przez Spółkę sprawozdań po upływie wymaganych terminów organy zasadnie wymierzyły temu podmiotowi karę pieniężna, której wysokość została określona w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem długości opóźnienia w złożeniu sprawozdań. Wskazanych wyżej okoliczności Spółka nie kwestionowała w skardze, Sąd jednak – stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. – obowiązany był się odnieść również do tych kwestii. Wskazać przy tym należy, że zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, bezzasadny jest zarzut, jakoby pracownik Biura Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta C. – G. S., który podpisał decyzję organu pierwszej instancji, nie został należycie umocowany w tym zakresie, co uzasadnia stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zgodnie z art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, który ma w tej kwestii zastosowanie, na mocy odesłania zawartego w art. 9zf u.c.p.g., organ może upoważnić funkcjonariusza lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji. Upoważnienie takie, musi być utrwalone w formie pisemnej (art. 143 § 3). Trafnie wskazał organ drugiej instancji, że w aktach administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] lipca 2018 r., znak: [...], znajduje się pełnomocnictwo z [...] maja 2018 r., znak [...], udzielone przez Prezydenta Miasta C. G. S. – inspektorowi Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi Urzędu Miasta C., do podpisywania decyzji wydawanych w trybie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, wynikających z zakresu działania Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi podczas nieobecności Kierownika Biura (k. 67, 68 akt adm. sprawy o sygn. akt II SA/Lu 741/18). Do zakresu działania wskazanej komórki organizacyjnej Urzędu Miasta C. – jak wynika z zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z [...] czerwca 2011 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta C. (ze zmianami) – należą sprawy gospodarowania odpadami komunalnymi wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (§ 34b dodany zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta C. z [...] lutego 2013 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta C. - [...][...]). Niewątpliwie wskazana wyżej osoba podpisała – z upoważnienia Prezydenta Miasta C. – decyzję z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] (k. 61-62 akt administracyjnych). Skarżąca Spółka nie wykazała przy tym, by w niniejszej sprawie pracownik ten nie miał umocowania do podpisania decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności, by nie zachodziły wskazane w opisanym wyżej upoważnieniu okoliczności zobowiązujące go do zastępowania swojego przełożonego służbowego. Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem Kolegium, że wbrew temu co twierdzi Spółka, fakt udzielenia pełnomocnictwa nie musi być inaczej uzewnętrzniony w decyzji. Zauważyć należy jednocześnie, że wskazane wyżej upoważnienie spełnia także wymogi określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Po drugie, poza sporem jest, że niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez Kolegium, które decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Rep. S [...], uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2018 r., znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Przyczyną uchylenia było wadliwe zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisów Ordynacji podatkowej – wbrew jednoznacznemu brzmieniu powołanego art. 9zf u.c.p.g. Mając na uwadze konieczność prowadzenia postępowania – dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. – w trybie przepisów Ordynacji podatkowej, organ pierwszej instancji, wydając postanowienie z [...] maja 2018 r., zastosował art. 165 § 1 i 2 tej ustawy, stanowiący, że postępowania podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu w formie postanowienia, wydając postanowienie, na które nie służy zażalenie. Oczywiste jest zarazem, że nawet gdyby uznać, iż w wyniku wydania wskazanego postanowienia naruszono przepisy postępowania, to nie sposób uznać, by takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, jak zasadnie podniosło Kolegium, w rozstrzyganej sprawie brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Nie zachodzą też inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. W niczym także nie uchybiono podstawowym zasadom postępowania administracyjnego określonym w art. 6 (zasada legalności), art. 7 (zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 (zasada bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności oraz zasada pewności prawa), art. 9 (zasada informowania) i art. 11 (zasada przekonywania) k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.