II SA/Lu 742/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r.) nakazującej T. K. i J. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego (murowanego), przyległego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] położonej w miejscowości A., gm. P. oraz uporządkowanie terenu po dokonanych robotach rozbiórkowych – uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu uporządkowania terenu po dokonanych robotach rozbiórkowych i umorzył postępowanie w tym zakresie, natomiast w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. P. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o dokonanie kontroli formalno-prawnej budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości A. 1, przyległego do istniejącego budynku mieszkalnego. Podczas przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2014 r. wizji lokalnej pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalili, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek o charakterze gospodarczym, konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym, posadowiony na fundamentach. Budynek ten posiada samonośną konstrukcję, niezależną od przyległego budynku mieszkalnego. Jego wymiary wynoszą 2,00 x 6,80 m. Budynek ten usytuowany jest w odległości około 1 m od ogrodzenia przy granicy z działką nr [...]. Roboty budowlane zostały zakończone w 2012 r. W dniu kontroli T. i J. K. nie przedłożyli dokumentów sankcjonujących stan prawny obiektu. W związku z powyższym, w piśmie z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieuregulowanego stanu formalno-prawnego ww. budynku gospodarczego, a następnie w piśmie z dnia [...] września 2014 r. - o przeprowadzeniu w dniu [...] października 2014 r. oględzin na działce nr [...]. Podczas oględzin ustalono, że stan zabudowy nieruchomości nie uległ zmianie, zaś inwestorzy dokonali zmian jedynie w układzie stolarki drzwiowej w istniejącym budynku mieszkalnym. Uznając, iż sporny budynek gospodarczy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej oraz narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a także narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 2002r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r.), działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał T. K. i J. K. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. T. K. odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona podniosła, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany na podstawie zgłoszenia jego budowy dokonanego w dniu [...] września 2014 r., o czym poinformowano PINB w Ł.. Zarzuciła także, że organ I instancji błędnie ustalił odległość spornego budynku od granicy działki, kierując się jedynie odległością od ogrodzenia. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy wytknął organowi I instancji brak ustaleń co do odległości przedmiotowego budynku od granicy działki, naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie stron w sentencji decyzji oraz niekompletność zapisów ustaleń dotyczących terenu, na którym usytuowany jest przedmiotowy obiekt. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji w dniu [...] marca 2015 r. przeprowadził kolejne oględziny działki nr [...]. Stwierdził wówczas, że stan zabudowy tej działki nie uległ zmianie w stosunku do opisanego w protokole oględzin z dnia [...] października 2014 r. W konsekwencji, podtrzymując stanowisko, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej oraz narusza przepisy techniczno-budowlane i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] maja 2015 r. ponownie wydał na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzję nakazującą T. K. i J. K. rozbiórkę przedmiotowego budynku, a także uporządkowanie terenu po dokonanych robotach rozbiórkowych. Po rozpatrzeniu odwołania T. K. od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2015 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) z tym, że w zakresie uporządkowania terenu po dokonanych robotach rozbiórkowych uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności - powołując się na przepisy art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – podkreślił, że budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego budynku dopiero po jego wybudowaniu, w związku z czym Starosta Ł. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie tegoż zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Oceniając możliwość legalizacji spornego obiektu organ II instancji odwołał się do treści § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie podniósł, że budynek ten zlokalizowany jest około 1,0 m od granicy działki nr [...], a więc narusza ww. przepisy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. nie dopuszczają natomiast zbliżenia obiektów kubaturowych na odległość mniejszą niż 3 m do granicy działki. W tych okolicznościach, w ocenie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji słusznie nakazał w drodze decyzji rozbiórkę przedmiotowego obiektu, nie znajdując podstaw prawnych do jego legalizacji. Organ II instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się projekt zagospodarowania działki, stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, do którego przylega obiekt będący przedmiotem postępowania, który wskazuje, że odległość istniejącego budynku mieszkalnego wynosi 3 m od granicy działki. Z przedłożonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego i kanalizacji sanitarnej z dnia [...] grudnia 2008 r., wykonanej przez uprawnionego geodetę, wynika natomiast, że budynek mieszkalny jednorodzinny jest zlokalizowany prawidłowo w stosunku do założeń dokumentacji projektowej, a więc - 3,00 m od granicy pomiędzy działkami [...], a ogrodzenie naniesione jest w granicy działki. Odnosząc się do kwestii dodatkowego zobowiązania strony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do uporządkowania terenu po robotach rozbiórkowych, organ odwoławczy podniósł, że obowiązek ten nie znajduje oparcia w powołanym w podstawie prawnej decyzji art. 49b Prawa budowlanego, który w swojej treści nie zawiera możliwości nakazu w tym zakresie. T. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że postępowanie dowodowe prowadzone na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i tym razem ograniczyło się do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest w odległości 1,0 m od granicy działki. W ocenie skarżącej w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na jej wynik. W szczególności pominięto fakt, że przedmiotowe pomieszczenie gospodarcze nie spełnia kryteriów, jakie wymagane są dla budynku, podczas gdy prowadząc całe postępowanie organ używa określenia budynek. W ocenie skarżącej pomieszczenie to nie posiada cech budynku wymienionych art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Odległości od sąsiedniej działki określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczą natomiast jedynie budynków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej jako "Pr. bud."), roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady ustawodawca określił w art. 29 Pr. bud, który zawiera zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na realizacje których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Do inwestycji zwolnionych z tego obowiązku należy – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. – budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Tego rodzaju przedsięwzięcie podlega jednak obowiązkowi dokonania zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, zaś warunkiem ich rozpoczęcia jest niewniesienie przez organ sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (art. 30 ust. 5 Pr. bud.). Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca T. K. oraz J. K. zrealizowali na działce nr [...] w miejscowości A. budynek gospodarczy murowany o wymiarach 2,00 x 6,80 m. Przedmiotowy budynek gospodarczy, posiadając powierzchnię mniejszą niż 35 m2 (13,6 m2), był wprawdzie – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. – zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednak – jak wynika z treści art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. – podlegał obowiązkowi dokonania zgłoszenia, które winno poprzedzać przystąpienie do jego realizacji. Tymczasem zgłoszenie przez T. K. zamiaru realizacji przedmiotowego obiektu nastąpiło już po jego wybudowaniu. Zgłoszenia takiego dokonano bowiem w dniu [...] września 2014 r. (k. 6B akt adm. II inst.), podczas gdy istnienie spornego budynku zostało potwierdzone już choćby podczas wizji lokalnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. W konsekwencji – jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego – Starosta Ł. rozpatrując zgłoszenie, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości słuszność stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego zgłoszenia może skutkować nakazem rozbiórki (art. 49b ust. 1 Pr. bud.), chyba że organ nadzoru budowlanego stwierdzi możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia i skutecznie przeprowadzi postępowanie legalizacyjne. Możliwość takiej legalizacji samowoli budowlanej uzależniona jest jednak od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 49b ust. 2 Pr. bud., tj. zachodzi wówczas, gdy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że przedmiotowy budynek gospodarczy na działce nr [...] nie spełnia powyższych warunków jego legalizacji. Do przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 49b ust. 2 Pr. bud., należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). W myśl § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ust. 2 cytowanego przepisu stanowi natomiast, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie (w szczególności treść protokołów z oględzin przeprowadzonych w dniach: [...] października 2014 r. i [...] marca 2015 r., a także z wizji lokalnej z dnia [...] sierpnia 2014 r.) nie pozostawia wątpliwości, że zrealizowany na działce nr [...] budynek gospodarczy nie spełnia wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Jego odległość od granicy z działką nr [...] m wynosi bowiem jedynie 1 m, co - poza dokonanymi przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. pomiarami – potwierdza okoliczność, iż budynek ten został zrealizowany w taki sposób, że dłuższą krawędzią (6,80 m) przylega do ściany budynku mieszkalnego, usytuowanej – zgodnie z projektem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę (k. 18C akt adm. II inst.) – w odległości 3 m od ww. granicy, zaś szerokość przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 2 m. Już zatem zastawienie przewidzianych w projekcie budowlanym warunków usytuowania na działce nr [...] budynku mieszkalnego z wymiarami przedmiotowego, samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego, prowadzi do wniosku, że odległość spornej samowoli budowlanej od granicy działki nr [...] m może wynosić maksymalnie 1 m. Jednocześnie należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że w sprawie przedmiotowego obiektu nie mógł mieć zastosowania wyjątek przewidziany w ust. 2 powyższego paragrafu. Jak bowiem prawidłowo ustalono, działka nr [...] w miejscowości A. objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2003 r. Nr 13, poz. 788 ze zm.). W świetle powołanej uchwały przedmiotowa działka położona jest w obszarze oznaczonym symbolem "MR" – Tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Ustalenia planu dla tego terenu (§ 29 uchwały) nie przewidują natomiast możliwości sytuowania budynków w mniejszych odległościach od granic działki budowlanej, niż zostały przewidziane w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Z tych wszystkich względów Sąd podzielił stanowisko organów administracji, iż legalizacja przedmiotowego obiektu jest niemożliwa, albowiem jego usytuowanie na działce nr [...] (pod względem odległości od granicy działki nr [...]) nie spełnia wymogów § 12 ust. 1 rozporządzenia, a jednocześnie możliwości jego usytuowania w sposób odbiegający od tych wymogów nie przewiduje plan miejscowy. W pełni zasadnym było zatem orzeczenie przez organ I instancji nakazu jego rozbiórki na zasadzie art. 49b ust. 1 Pr. bud. Zasadnie przy tym organ odwoławczy skorygował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uchylając tę jego część, która orzekała o obowiązku uporządkowania terenu po dokonanych robotach rozbiórkowych, i umarzając postępowanie w tym zakresie. Jak bowiem trafnie zauważył L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nałożenie na inwestorów takiego obowiązku pozbawione jest podstawy prawnej, a w szczególności nie znajduje jej w dyspozycji art. 49b Pr. bud. Odnosząc się końcowo do argumentów skargi wskazujących, jakoby przedmiotowa samowola budowlana nie stanowiła budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud., stwierdzić należy, że są one pozbawione racji. Wyjaśnić należy, że zgodnie z powołanym przepisem przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zrealizowany na działce nr [...] budynek gospodarczy odpowiada tym kryteriom. Wprawdzie jedną ścianą przylega on bezpośrednio do budynku mieszkalnego, lecz – jak ustaliły organy nadzoru budowlanego – posiada samodzielną, niezależną od budynku mieszkalnego konstrukcję (murowaną). Ponadto posiada on dach oraz fundamenty. Uwzględniając jego parametry oraz cechy użytkowe organy słusznie obiekt ten zakwalifikowały zatem jako budynek gospodarczy. Ubocznie natomiast należy zauważyć, że gdyby sporną samowolę - ze względu na jej usytuowanie bezpośrednio przy budynku mieszkalnym - traktować (jak zdaje się to postulować skarżąca) jako rozbudowę tegoż budynku (o "pomieszczenie gospodarcze"), wówczas należałoby uznać, że przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę (a więc i tak stanowi samowolę budowlaną), zaś jej legalizacja w trybie art. 48 Pr.bud. (właściwym dla obiektów budowlanych lub ich części, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) byłaby niedopuszczalna z tych samych powodów, co w trybie art. 49b Pr. bud. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.