II SA/Lu 742/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Sekretarz sądowy Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. Ł. i T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2025 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz A. Ł. i T. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 14 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. i T. Ł. (dalej jako "strona", "skarżący") od decyzji Starosty [...] z 26 sierpnia 2025 r. znak: [...] o odmowie wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, umorzyło postępowanie odwoławcze. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji decyzją z 26 sierpnia 2025 r. orzekł o odmowie wydania dla Ł. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. Ł. P. z siedzibą w B., decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu warsztatu samochodowego oraz bazy postojowej i naprawczej środków transportowych, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], ark. 12, obręb ewid. 0001 B. w B.. W wyniku rozpoznania odwołania skarżących organ drugiej instancji podkreślił, że uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym, w tym do składania środków odwoławczych, podlegających rozpatrzeniu, ma strona postępowania administracyjnego oraz podmioty na prawach strony. Z regulacji prawnych dotyczących wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu, nie sposób - zdaniem organu odwoławczego - wywieść interesu prawnego innych osób, poza podmiotem, którego działalność stanowi źródło emisji hałasu, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kolegium przyjęło, że dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż stanowi on podstawę do jego wszczęcia, co ma miejsce dopiero po stwierdzeniu przekroczenia norm emisyjnych. Ponadto przedmiotem ochrony jest w istocie środowisko i tereny objęte na mocy przepisów ochroną akustyczną, w pierwszej kolejności w oparciu o ustalenia planu miejscowego, a więc nawet, gdy nie są faktycznie zamieszkałe, a nie indywidulany interes właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy skarżą się na dolegliwości akustyczne, sugerujące jedynie możliwość przekroczenia norm emisyjnych w odniesieniu do ich nieruchomości. Podmiot nie może uzyskać statusu strony postępowania na skutek formalnego wszczęcia postępowania bez uprzedniego zbadania (w ramach postępowania kontrolnego realizowanego na podstawie art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025r., poz. 647 z późn. zm., dalej także jako "u.p.o.ś."), czy doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (pomiarów hałasu) i przesłania do niego zawiadomienia o wszczęcia postępowania z urzędu. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu możne być uznany także właściciel nieruchomości sąsiedniej, o ile przeprowadzone pomiary wykażą przekroczenie na jego nieruchomości norm w zakresie emisji hałasu. Dopiero w przypadku stwierdzenia takiego przekroczenia istnieje podstawa do wszczęcia postępowania oraz do ochrony akustycznej terenu, na którym znajduje się jego nieruchomość, poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. W innym przypadku nie można mówić o oddziaływaniu akustycznym na tę nieruchomość, które wymagałoby interwencji organów ochrony środowiska. Oddziaływanie mieszczące się w normach nie daje podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania, co czyni zagadnienie stron postępowania bezprzedmiotowym. Podstaw uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę można upatrywać w przepisach - art. 140 i 144 k.c., jednakże aktualizacja jego uprawnień w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. następuje dopiero wówczas, gdy dojdzie do ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego na tę nieruchomość. Gdy takie przekroczenia nie występują interes właściciela nieruchomości ma charakter hipotetyczny. Kolegium podniosło także, że A. Ł. jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z terenem zakładu, na której przeprowadzono pomiary poziomu hałasu, a T. Ł. nie ma tytułu prawnego do tej nieruchomości. W jego przypadku nie ma więc nawet podstaw do wywodzenia interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego. W realiach rozpatrywanej sprawy pomiary przeprowadzone przez akredytowane laboratorium na działce nr ewid. [...], będącej własnością skarżącej, nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego z terenu warsztatu samochodowego oraz bazy postojowej i naprawczej środków transportowych, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]. Ze względu na opisane wyżej okoliczności skarżący nie uzyskali statusu stron postępowania w przedmiocie określenia dopuszczanych poziomów hałasu emitowanego do środowiska i z tego względu nie mieli także uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 115a ust. 1 u.p.o.ś., które podlegałoby rozpatrzeniu. Organ odwoławczy przyjął, że w związku z powyższym był zobowiązany na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyć postępowanie odwoławcze. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie, w związku z wadliwe dokonaną oceną dowodów oraz wadliwe dokonaną wykładnią przepisów prawa powołanych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu; - art. 28, 61 § 1 oraz 127 § 1 k.p.a. przez bezzasadne odmówienie skarżącym przymiotu strony postępowania; - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 8 i 80 k.p.a. w związku z art. 115a ust. 1 oraz 378 ust. 1 i 379 u.p.o.ś. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie oraz dowolnej ocenie zgromadzonych dowodów i wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co doprowadziło w konsekwencji do błędnego przyjęcie przez organ administracji - Starostę B. , działającego w trybie art. 115a u.p.o.ś., że nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w sytuacji gdy: a) organ oparł swoje ustalenia na błędnie przeprowadzonym i ocenionym dowodzie z pomiarów poziomu hałasu - tj. z pomiarach wykonanych wyłącznie w czasie, gdy warsztat samochodowy oraz baza postojowa i naprawcza środków transportowych nie funkcjonowały, ze względu na poinformowanie Ł. P. przez organ o dniu i czasie kontroli pomiarów hałasu; b) przez zaniechanie wykonania pomiarów poziomu hałasu w czasie, gdy warsztat samochodowy oraz baza postojowa i naprawcza środków transportowych funkcjonowały oraz zaniechanie przez organ dokonania kontroli z obowiązkiem nakazującym Ł. P. uruchomienia wszystkich samochodów, urządzeń i maszyn wykorzystywanych do profesjonalnie wykonywanej działalności gospodarczej w czasie wykonywania pomiarów; c) przez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie legalności prowadzonej przez Ł. P. działalności gospodarczej, w związku z nieuprawnioną zmianą zagospodarowania działki, dokonaną z naruszeniem art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Dąbrowica w B. - część I, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 20 kwietnia 2007 r. (Dziennik Urzędowy Województwa L. Nr [...], poz. 2275) oraz z normami prawa budowlanego, prowadzenia przez Ł. P. warsztatu samochodowego oraz bazy postojowej i naprawczej środków transportowych na działce, która jest działalnością uciążliwą, powiązaną z zatrudnieniem pracowników lub podwykonawców, wykonywaniu działalności na placu tej działki oraz przy wykorzystaniu wiaty wniesionej w bezpośrednim bliskim sąsiedztwie naszego budynku mieszkalnego, stanowiącej przebudowę wcześniej istniejącego parterowego budynku gospodarczego dwukrotnie mniejszego niż przedmiotowa wiata, a nadto nieuwzględnienie okoliczności, że obecna działalność gospodarcza jest prowadzona na działce bezpośrednio po zakończeniu działalności Z. P. w zakresie handlu opałem; d) przez nieuwzględnienie stanowiska i dowodów zgłaszanych przez skarżących w tym z dokumentacji fotograficznej bieżącej pracy warsztatu na potwierdzenie zasadności twierdzeń dotyczących przekroczenia poziomu hałasu z działki Ł. P. w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, uciążliwości tej działalności i jej negatywnego oddziaływania - na naszą działkę oraz wpływu na nasze zdrowie i życie - jest to działalność uciążliwa bezpośrednio oddziałującą na naszą nieruchomość, niezgodnie z prawem sąsiedzkim określonym w art. 144 k.c., a także ze względu ograniczenie tonażowe ulicy [...] do 5 ton; e) błędną ocenę dowodu z badań nr 2025/H/ll przez przyjęcie, że pomiary i wyniki pomiarów zamieszczone w sprawozdaniu, są miarodajne i pozwalają na ustalenia, że nie zostały wykazane przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ani w porze dnia, ani w porze nocy w sytuacji, gdy ze sprawozdania wynika, że pomiar został wykonany, gdy warsztat w dniu pomiarowym nie pracował normalnie. Skarżący zarzucili ponadto dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i nietrafne przyjęcie przez organ administracji, że istnieją podstawy do umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie i że nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w sytuacji gdy do wykonania pomiarów doszło w warunkach nieadekwatnych do rzeczywiście panujących w funkcjonującym warsztacie samochodowym, i wobec ogólnikowych ustaleń organu, że pomiary wykonano "w porze dnia" i "w porze nocy", w sytuacji gdy poziom hałasu generowany przez uruchomione samochody ciężarowe i urządzenie wykorzystywane w przedmiotowej działalności przekraczają dopuszczalne normy, co jest wiedzą niewymagająca ustalenia przez specjalistów, a powszechnie dostępną, na przykład w Internecie, a ponadto, w sytuacji gdy organ mógł uzyskać wiedzę o poziomie hałasu na podstawie decyzji wydanej w innej sprawie dotyczącej u działalności Z. P. w zakresie handlu opałem - tj. decyzji z dnia 13 marca 2020 r. - znak [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty [...] dotyczącej dopuszczalnego poziomu hałasu , co nie pozwala na uznania, że decyzja organu jest prawidłowa i należycie uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór prawny zainicjowany wniesieniem skargi w kontrolowanej sprawie sprawdza się do kwestii prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem skarżących od decyzji organu I instancji odmawiającej wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja Kolegium zawiera rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, jest to bowiem decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie ww. przepisu może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy wystąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Przesłanek bezprzedmiotowości upatrywać należy zatem w art. 105 k.p.a. Jedną z nich jest ustalenie, że odwołujący nie jest stroną postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu błędne jest stanowisko Kolegium, że za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu możne być uznany właściciel nieruchomości sąsiedniej, jedynie w przypadku, kiedy przeprowadzone pomiary hałasu wykażą przekroczenie na jego nieruchomości norm w zakresie jego emisji. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] wydana została na podstawie art. 115a i art. 378 ust. 1 u.p.o.ś., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte z urzędu w sprawie wydania dla Ł. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. Ł. P. z siedzibą w B., decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego z zakładu do środowiska, na skutek interwencji mieszkańców działki sąsiedniej – skarżących, których zdaniem funkcjonowanie firmy generuje uciążliwości m.in. hałas. Stronami tego postępowania organ I instancji uczynił właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem zakładu i tym stronom została doręczona decyzja organu I instancji. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez A. i T. Ł.. Skład orzekający w sprawie wskazuje, że znane jest mu stanowisko, wyrażane w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym okoliczność, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości, z której emitowany jest hałas, nie przesądza o uprawnieniu takiego właściciela do żądania uznania go za stronę postępowania w sprawach prowadzonych na podstawie art. 115a u.p.o.ś. Jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest również stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (tj. prowadzonym na podstawie art. 115a u.p.o.ś.) przymiot strony posiadać mogą podmioty, których nieruchomości położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko to należy podzielić. O ile bowiem przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w tym przepis art. 115a, nie przewidują udziału osób trzecich w postępowaniu o ustalenie dopuszczalnego poziom hałasu, to należy mieć na uwadze, że ustawa ta nie zawiera przepisów o postępowaniu administracyjnym, a sam przepis art. 115a jest normą o charakterze materialnoprawnym. Z samego faktu, że decyzja adresowana jest do posiadacza zakładu nie wynika, że tylko ów posiadacz jest osobą zainteresowaną w sprawie. Skoro żaden szczególny przepis prawa nie ustala kręgu stron postępowania o ustalenie dopuszczalnego poziom hałasu, to zastosowanie w tej kwestii ma art. 28 k.p.a. Przyjąć zatem należy, że interes prawny w rozumieniu tego przepisu mogą mieć co najmniej podmioty, których nieruchomości są położone/którzy zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu, a omawiany rodzaj decyzji jest wydawany w celu zapewnienia im odpowiednich warunków życia lub prowadzenia innego rodzaju działalności (por. wyroki NSA z dnia 15 października 2015r. sygn. II OSK 864/13 – wyrok dostępny na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego w CBOSA, z 15 października 2014 r., sygn. II OSK 864/13 - LEX nr 1523420, K. G., Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2007 t. 4). Zdaniem Sądu podmioty uznane na podstawie pomiaru (o którym mowa w art. 115a ust.1 u.p.o.ś.) za strony powinny zachować status strony w toku postepowania, aby mieć możliwość czuwania nad prawidłowością ustalonych poziomów hałasu. Może się bowiem okazać, że pozbawienie danego podmiotu statusu strony jest konsekwencją np. błędnej kwalifikacji terenu w światle kategorii terenów ochrony akustycznej lub błędów w zakresie oceny wyników pomiarowych. Z powołanych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec natomiast tego, że zaskarżona decyzja miała charakter formalny Sąd nie mógł odnieść do kwestii merytorycznych zarzutów do decyzji Starosty [...] podnoszonych tak w odwołaniu jak i skardze, albowiem jest to zadanie organu odwoławczego w administracyjnym toku instancji. Wypowiadanie się przez Sąd na obecnym etapie postępowania sądowego byłoby przedwczesne i godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy ponownym badaniu sprawy Kolegium zajmie się szczegółową analizą i odniesie do podnoszonych przez skarżących merytorycznych zarzutów i argumentów odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.