II SA/Lu 744/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanegoi udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki z o.o. 757 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2015 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: "Spółka") od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 30 kwietnia 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. O. prowadzącemu działalność gospodarczą P. O. (dalej także: "inwestor"), pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągowo-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania z węzłem cieplnym, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektrycznymi i teletechnicznymi, zewnętrznymi instalacjami kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem rozsączającym, wodociągową, elektryczną z rozdzielnicą główną, teletechniczną i oświetleniem terenu, a także ze zjazdem z drogą wewnętrzną i miejscami parkingowymi, murem oporowym i pylonem reklamowym, na działkach nr [...] ([...]) i [...] przy ul. [...] i nr [...], pas drogowy ul. [...] w L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazanej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że do organu pierwszej instancji w dniu 2 lutego 2015 r. wpłynął wniosek inwestora o pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowego (o powierzchni sprzedaży do 2000 m2) wraz z zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu, parkingiem, zjazdem, murem oporowym i pylonem reklamowym na opisanych działkach przy ul. [...] w L.. Pismem z dnia 4 lutego 2015 r., organ pierwszej instancji wezwał inwestora do uzupełnienia, w terminie 7 dni, złożonego wniosku, poprzez: 1) wskazanie numerów wszystkich inwestowanych działek, wyszczególnienie instalacji wewnętrznych i uzbrojenia terenu, 2) złożenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) złożenie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej pod realizację budynku usługowo-handlowego. Po złożeniu przez inwestora żądanych dokumentów w dniach 9 lutego 2015 r. i 12 lutego 2015 r. postanowieniem z dnia 2 marca 2015 r., organ pierwszej instancji ponownie zobowiązał inwestora do usunięcia w przedłożonej dokumentacji budowlanej nieprawidłowości wskazanych w tym postanowieniu, w terminie do jednego miesiąca od dnia jego doręczenia. W dniu 2 kwietnia 2015 r. inwestor złożył uzupełniony projekt budowlany. Następnie, Prezydent Miasta L., opisaną wyżej decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie z jego wnioskiem. Organ podniósł, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, zaś projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia zaświadczeniem, o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Spółka wniosła o uchylenie tej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz błędne stwierdzenie, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymogi określone w przepisach art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda ocenił, że zarzuty podniesione w odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Planowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym zwłaszcza dotyczące ilości miejsc postojowych dla rowerów oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem organu niezasadny był również zarzut naruszenia § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wydanie pozwolenia na budowę chodnika od wschodniej strony budynku o szerokości 1 m, podczas, gdy wymagana minimalna szerokość utwardzonych dojść i dojazdów do budynku wynosi 1,5 m. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, przy wschodniej ścianie budynku zaprojektowano chodnik o szerokości 1,2 m i długości ok. 10 m, stanowiący dojście do parkingu (9 mp) położonego we wschodniej części działki. Przy chodniku tym usytuowane są wejścia do czterech pomieszczeń, oznaczonych na rzucie parteru nr [...] i 9, pełniących funkcje gospodarcze w budynku (nr [...] i 8 - pomieszczenia gospodarcze, nr [...] - pomieszczenie techniczne - wymiennikownia, nr [...] - pomieszczenie gromadzenia odpadów stałych). Wejścia do lokali usługowo-handlowych w projektowanym budynku usytuowane zostały w północnej ścianie budynku. Wzdłuż tej ściany zaprojektowano chodnik o szerokości 2 m, tym samym spełnione zostały wymagania § 16 ust. 1 warunków technicznych. W tych okolicznościach, jak wskazał organ, stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organy obu instancji nie mogły odmówić wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję organu drugiej instancji złożyła Spółka [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że chodnik o szerokości 1,2 m usytuowany przy parkingu (9mp) położonym przy wschodniej ścianie budynku stanowi jedynie dojście do pomieszczeń gospodarczych, podczas gdy w rzeczywistości stanowi on dojście z tego parkingu do wejść do budynku użyteczności publicznej znajdujących się od północnej strony działki, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że zaprojekowany chodnik spełnia warunki techniczne w zakresie minimalnej szerokości; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak ustalenia jaka powierzchnia wokół stojaków rowerowych zaprojektowanych na chodniku w zachodnio-północnej części działki budowlanej, stanowi miejsca postojowe dla rowerów, a jaka pozostaje chodnikiem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło organowi prawidłową ocenę, czy chodnik w zachodnio-północnej części działki spełnia warunki techniczno-budowlane co do wymaganych minimalnych szerokości oraz bezpieczeństwa jego użytkowania; 3) § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie budowy chodnika od wschodniej strony budynku o szerokości 1,2 m, stanowiącego dojście z parkingu do wejścia do budynku, podczas gdy chodnik ten nie osiąga minimalnej szerokości 1,5 m, jaką powinny posiadać utwardzone dojścia do wejść do budynku użyteczności publicznej; 4) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo jego niezgodności z ustaleniami decyzji nr [...] o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta L. z dnia 25 stycznia 2013 r., w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej, wyrażającej się w niezapewnieniu wymaganej ilości miejsc postojowych dla rowerów (pkt. 7.2 i 7.3 decyzji o warunkach zabudowy), albowiem usytuowanie na chodniku stojaków na rowery nie stanowi urządzenia miejsc postojowych dla rowerów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z uwagi na uchybienia, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze. Podkreślić należy, że nie wszystkie zarzuty skargi okazały się usprawiedliwione. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Spółki, zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 25 stycznia 2013 r., nr [...], o warunkach zabudowy, w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej, co do zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych dla rowerów (pkt. 7.2 i 7.3 decyzji o warunkach zabudowy). Tym samym nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wskutek nienależytego ustalenia tych okoliczności w decyzji. Wskazać należy, że jak wynika z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu, w północno-zachodniej części działki nr [...], w bezpośrednim sąsiedztwie miejsc postojowych dla samochodów (obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych) zaprojektowano chodnik, na którym przewiduje się 10 miejsc postojowych dla rowerów. W świetle pkt 7.3 sentencji opisanej wyżej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w granicach lokalizacji inwestycji należało zapewnić miejsca postojowe dla rowerów – 1 miejsce postojowe na 2 miejsca parkingowe dla samochodów, nie mniej niż 2 miejsca postojowe, w tym minimum 50% miejsc postojowych w poziomie terenu. Mając na uwadze, że liczba miejsc postojowych dla samochodów wynosi 17, to jest 1 miejsce postojowe przypada na 20 m2 powierzchni użytkowej, zaprojektowana ilość 10 miejsc postojowych dla rowerów jest zgodna z wymogiem pkt 7.3 decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że z przepisów prawa, w tym z przepisów techniczno-budowlanych ani z opisanej decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, by usytuowanie na chodniku miejsc postojowych dla rowerów, poprzez zainstalowanie w tym miejscu stojaków na rowery, nie stanowiło urządzenia wymaganych miejsc postojowych dla rowerów. Zaskarżona decyzja podlegała natomiast uchyleniu z innych powodów. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania odwoławczego, po przekazaniu Wojewodzie przez organ pierwszej instancji całości akt sprawy wraz z odwołaniem, inwestor w dniu 9 czerwca 2015 r. złożył w siedzibie organu drugiej instancji pismo, do którego dołączył: 4 egzemplarze pisma [...] dotyczące przedłużenia ważności warunków technicznych do sieci telekomunikacyjnych projektowanego budynku usługowo-handlowego, a także 4 egzemplarze rysunku zamiennego do projektu zagospodarowania terenu. Inwestor wyjaśnił przy tym, że "rysunek zamienny zawiera (w stosunku do pierwotnego) skorygowaną szerokość dojścia do budynku zgodną z wymogami określonymi w § 16 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2015 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (1,5 m zamiast pierwotnej szerokości 1.2 m)". Jednocześnie inwestor zwrócił się do organu odwoławczego o uwzględnienie tych dokumentów w prowadzonym postępowaniu, stosownie do art. 136 K.p.a. (k. 4-12 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda pominął te dowody mające istotne znaczenie dla sprawy, albowiem nie odniósł się do nich w jakikolwiek sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oczywistym jest zaś, że przedstawienie przez inwestora "nowego" projektu zagospodarowania terenu obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że również powyższe uchybienie uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., co zapewni możliwość oceny całości złożonego projektu budowlanego przez organy dwóch instancji, a tym samym zachowanie wymogów płynących z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), z której w szczególności wynika prawo stron od dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Jest to bowiem uchybienie, którego organ drugiej instancji nie mógł wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłby tym samym wspomnianą zasadę ogólną postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że trafny był zarzut skarżącej Spółki, którego zasadność, jak wskazano wyżej, przyznał w istocie sam inwestor na etapie postępowania odwoławczego, co do naruszenia w niniejszej sprawie przepisu § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Zarzut ten należy powiązać również z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem ten przepis nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, rozwiązań zawartych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, pod kątem ich zgodności z przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, określonymi w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Zgodnie z § 16 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że zatwierdzony przez organy administracji obu instancji projekt budowlany dopuszczał budowę chodnika od wschodniej strony budynku o szerokości 1,2 m, stanowiącego dojście z parkingu do wejścia do budynku, podczas gdy powołany przepis wymaga zachowania w tym przypadku minimalnej szerokości 1,5 m, jaką powinno posiadać utwardzone dojście do wejść do budynku użyteczności publicznej, którym niewątpliwie jest projektowany budynek usługowo-handlowy. Brak należytego wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii oznacza, że organy administracji obu instancji naruszyły nie tylko powołane wyżej przepisy, lecz również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a organ odwoławczy również art. 136 K.p.a., zobowiązujące te organy nie tylko do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia – również z urzędu – wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale i do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wyczerpującego stanowiska odnoszącego się do dokonanej przez organy oceny tychże okoliczności oraz ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu odniesienia się przez organ administracji drugiej instancji, w opisany wyżej sposób, do wspomnianego zarzutu i związanych z nim okoliczności, mających dla sprawy istotne znacznie, prowadziło również do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady praworządności (art. 6 i 7 K.p.a.), zasady zaufania do działania organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), jak też zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Organ drugiej instancji utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tych organów będzie w szczególności dokonanie należytej oceny całości przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.