II SA/Lu 745/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu, od którego skarżący jest zwolniony. Pismem z dnia 8 listopada 2007 r. A. M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zbadanie zgodności z prawem wykonania budynku gospodarczego wzniesionego na działce nr 597 położonej w miejscowości Huta R. gm. K. należącej do sąsiada K. T. W dniu 10 grudnia 2007 r. w obecności stron zostały dokonane oględziny ww. posesji, w wyniku których ustalono, że na działce tej będącej współwłasnością B. i K. małż. T., posadowiony jest piętrowy budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej o wymiarach 5,47x6,45 m, oddalony od granicy z działką sąsiednią o 1,70 m. Właściciele wybudowali go w roku 2003 r. w oparciu o dokonane zgłoszenie. Parter budynku wykorzystywany jest jako pomieszczenie chłodni na mleko, a piętno służy do magazynowania paszy dla zwierząt. Decyzją z dnia 14 [...] 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał B. i K. T. wykonać roboty budowlane w celu dostosowania przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem polegające na: rozbiórce wieżby dachowej, rozbiórce ścian I kondygnacji, rozbiórce ściany o długości 5,47 m od strony wschodniej, wybudowaniu ściany o strony wschodniej o dł. 7,25 m w odległości 3,0 m od granicy z działką nr ewid. 598/2, dobudowaniu 1,78 m ściany zachodniej tak, aby długość jej wynosiła 7,25 m oraz wybudowaniu ściany południowej o dł. 4,80 m. Na wykonanie powyższych robót organ zakreślił termin do 30 września 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na dokonane ustalenia wyjaśnił, że wybudowany budynek nie odpowiada dokonanemu zgłoszeniu. W zgłoszeniu inwestor wskazał, iż zamierza wybudować budynek gospodarczy parterowy o wym. 7,25 m x 4,80 m oddalony od granicy z działką sąsiednią o 3 m, podczas gdy zrealizowany budynek nie odpowiada tym warunkom ani ilością kondygnacji ani długością ścian. Niezgodna jest również odległość od granicy z działką sąsiednią. W związku z powyższym niezbędnym do zalegalizowania budynku jest wykonanie wskazanych robót. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i K. T. wskazali, iż w czasie realizacji obiektu właścicielka nieruchomości sąsiedniej nie wnosiła żadnych uwag odnośnie usytuowania budynku. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza usytuowanie budynków w odległości mniejszej niż 3 m od granicy. Wskazali też, iż urządzona w budynku chłodnia na mleko posiada niezbędne certyfikaty, które umożliwiają produkcje mleka stanowiącą jedyne źródło utrzymania rodziny. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zarówno ustalony stan faktyczny sprawy jak i podstawa prawna rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Organ ten wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Tymczasem K. T. z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wybudował budynek dwukondygnacyjny o wym. 5,47x6,45 m o rozpiętości powyżej 4,8 m i pow. zabudowy wynoszącej 35,28 m2. W ocenie organu odwoławczego budowa takiego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto usytuowanie budynku narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazującego lokowanie budynków ścianą bez otworów w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z działka sąsiednią. Organ odwoławczy ponadto wyjaśnił, iż działka inwestorów nie jest objęta zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co umożliwiałoby posadowienie budynku w mniejszej odległości od granicy z działką sąsiednią niż nakazują to przepisy rozporządzenia. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. T. powtórzył zarzuty odwołania odnoszące się do legalności budynku wynikającej z faktu dokonania należytego zgłoszenia zamiaru budowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuję: Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane przez skarżącego. Wyjaśnić bowiem trzeba, że sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi, lecz tylko zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, co oznacza, że władny jest uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, na które wskazano w skardze (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) a organ odwoławczy, który utrzymał ją w mocy, powyższego uchybienia nie dostrzegł i w ramach ponownego rozpatrywania sprawy nie wyeliminował. Przedmiotem sprawy jest nałożony na skarżącego przez organu nadzoru budowlanego obowiązek wykonania wskazanych w decyzji organu I instancji robót budowlanych wykonanych z przekroczeniem dokonanego zgłoszenia w celu doprowadzenia wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozważania dotyczące przedmiotowej sprawy należy jednak rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wszakże art. 29 i art. 30 ww. ustawy. Z regulacji tej płynie wniosek, że nie wszystkie roboty objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia, część wymaga bowiem zgłoszenia, zaś niewielki zakres robót zwolniony jest od obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia. W razie wykonania robót z naruszeniem wskazanych przepisów inwestor dopuszcza się samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne podlega likwidacji bądź środkiem, o którym mowa w art. 48 lub 49b, bądź jednym ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozstrzygające znaczenie, jeśli chodzi o tryb postępowania, ma ustalenie charakteru oraz okoliczności wykonywanych robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji budynku gospodarczego na działce nr 597 położonej w miejscowości Huta R. Z przywołanego zgłoszenia bezspornie również wynika, że dotyczyło ono budynku gospodarczego parterowego o wymiarach 7,25x4,80 m o pow. do 35 m2 oddalonego od granicy z działką nr 598/2 o 3 m. Do wykonania takiego budynku w oparciu wyłącznie o dokonanie zgłoszenia bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę uprawnia przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Właściwie zatem Starosta Łukowski pismem z dnia 26 maja 2003 r. dopuścił możliwość realizacji budynku w dokonanym zgłoszeniem kształcie, nie wnosząc sprzeciwu. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, iż skarżący uprawniony był do wykonania budynku gospodarczego. Jednakże mógł zrealizować go wyłącznie w takim kształcie i w takiej odległości od granicy z działką sąsiednią jak sam to określił w zgłoszeniu. Tymczasem - jak wynika z wyczerpujących ustaleń organów (których również nie podważa skarżący) - zrealizowany budynek w zupełności nie odpowiada budynkowi, który miał zostać wykonany w oparciu o dokonane zgłoszenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zrealizowany budynek gospodarczy posiada dwie kondygnacje a nie jedną, jak wynika ze zgłoszenia. Następnie inwestor zmienił również wymiary długości ścian budynku (6,46mx5,47m zamiast 7,25m x 4,8 m). Ponadto skarżący poprzez zlicowanie ściany wschodniej przedmiotowego budynku ze ścianą istniejącego budynku inwentarskiego zmniejszył wskazaną w zgłoszeniu odległość budynku od granicy z działka sąsiednią czym dodatkowo naruszył § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Mając na względzie wskazane okoliczności uznać należy, iż zasadnie organy wszczęły i prowadziły postępowanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie są samowolą budowlaną, o której stanowi art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonanie tych robót poprzedzone zostało bowiem dokonanym i przyjętym zgłoszeniem. Zrealizowany budynek przekracza jednak warunki zgłoszenia zaakceptowane przez właściwy organ. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego prawidłowo przyjął, że zastosowanie znajdzie art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. W przeciwnym bowiem razie, tj. w przypadku braku zgłoszenia, mielibyśmy do czynienia z samowolą budowlaną, do której znalazłyby zastosowanie przepisy art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. Słusznie również organy przyjęły, iż do realizacji budynku gospodarczego, o jakim mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, podlegającego wyłącznie obowiązkowi zgłoszenia mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym, aby budynek nie naruszał przepisów prawa, musi zostać "odsunięty" od granicy na wymagana tymi przepisami odległość. Wreszcie zasadnie organy uznały, iż koniecznym jest nakazanie wykonania wyłącznie prac zmierzających do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem - bez konieczności nakładania obowiązku rozbiórki całego budynku. Co do zasady bowiem niezależnie od trybu postępowania, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki poprzedzone musi być postępowaniem wyjaśniającym, którego wynik da odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W chwili obecnej budynek taką zgodnością się bowiem nie cechuje. Akceptując jednakże tryb prowadzonego postępowania jak również ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie można uznać, iż wszystkie nałożone na inwestorów zaskarżoną decyzją obowiązki prowadzą do uzyskania stanu zgodnego z prawem - czego wymaga art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu wykonanie zaskarżonej decyzji w takim kształcie jak to ustaliły organy, nie prowadzi do uzyskania stanu zgodnego z prawem. Powyższe przekonanie Sądu jako wyłączne legło u podstaw uchylenia zarówno zaskarżonej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Prezentując zajęte stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, iż organy dążąc do uzyskania stanu zgodnego z prawem nakazały inwestorom "dokonać rozbiórki ścian I kondygnacji". A zatem należy uznać, iż decyzja nakazuje rozbiórkę ścian parteru zamiast ścian wykonanego samowolnie piętra. Ustalając której kondygnacji dotyczy nakaz rozbiórki organy winny mieć na uwadze, iż przez pojęcie "kondygnacji" należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią (...) (zob. § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Z przywołanej definicji bezspornie wynika, iż ustawodawca za kondygnację uznaje zarówno przestrzeń zawartą pomiędzy warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią stropu znajdującą się na tą przestrzenią, jak również przestrzeń pomiędzy górnymi powierzchniami stropu tj. pomiędzy stropem parteru a stropem piętra. W związku z tym należało uznać, iż organy niewłaściwie określiły w decyzji ściany której kondygnacji winny ulec rozbiórce. Rozbiórka ścian I kondygnacji (parteru) doprowadziłaby bowiem do zniszczenia całego budynku zamiast doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Kolejna kwestia odnosząca się do niewłaściwego nałożenia obowiązku dotyczy ściany południowej przedmiotowego budynku o długości 6,45 m a ściślej mówiąc jej części wystającej poza obrys określonego w zgłoszeniu budynku. Jak to wynika decyzji organy nakazały rozbiórkę ściany wschodniej (równoległej do granicy z działką nr 598/2) nie nakładając na inwestora żadnego obowiązku wobec ściany południowej. Organy przeoczyły, iż wyłącznie część tej ściany może pozostać nie naruszona (o ile nie przeszkadza to inwestorowi) gdyż pozostanie w obrysie budynku Pozostała cześć tej ściany przekraczająca odległość 3 metrów od granicy z działką sąsiednią również winna ulec rozbiórce. Pozostawienie tego odcinka ściany nie spowoduje doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, gdyż w dalszym ciągu będą naruszone warunki techniczne określające odległości usytuowania budynków od granicy działki. Należy bowiem pamiętać, iż początek ściany południowej od strony wschodniej usytuowany jest w odległości 1,70 m od granicy z działką sąsiednią, co jest niedopuszczalne. Ponadto dodać należy, że decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem nie kończy postępowania w sprawie. Jest ono stosownie do regulacji art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego kontynuowane, bowiem po upływie wyznaczonego terminu albo na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia organ wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku albo w przypadku jego niewykonania - nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Dopiero wydanie pierwszej ze wskazanych decyzji (stwierdzającej wykonanie nałożonych obowiązków) legalizuje wykonane roboty. Zalegalizowanie z kolei oznacza że budynek odpowiada przepisom prawa i jako taki może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. O powyższym winny organy pamiętać już na etapie nakładania na inwestora obowiązków mających doprowadzić realizowany budynek do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego nakazując rozbiórkę wieżby dachowej (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie i co było oczywiście uzasadnione) winny również nałożyć - po wykonaniu określonych robót – obowiązek ponownego jej wykonania i przekrycia budynku. Zalegalizowaniu w omawianym trybie podlega bowiem wyłącznie budynek kompletny posiadający między innymi konstrukcję dachową umożliwiającą normalne użytkowanie budynku. Decyzja pozbawiona tego elementu jest decyzją niepełną i nie odpowiada wymogom art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż nie zmierza do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie z mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, a rozstrzygnięcie to utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Ponadto w związku z tym, że skarżący, wygrywający sprawę został uprzednio zwolniony od wpisu sądowego, sąd, na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. nakazał ściągnąć kwotę stanowiącą jego wysokość od strony przegrywającej sprawę tj. Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie.. Uchylenie decyzji organów obu instancji skutkuje obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ ten jeszcze raz rozstrzygnie sprawę z uwzględnieniem powyższych uwag, przy czym ponownie ustalając zakres robót budowlanych zmierzających do zaistnienia stanu zgodnego z prawem uczyni to w sposób precyzyjny i wyczerpujący, pamiętając, iż postępowanie prowadzone w wyżej omówionym trybie zmierza do zalegalizowania obiektu budowlanego jako całości, a nie poszczególnych jego części.