II SA/Lu 745/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. L. kwotę 680 zł (słownie sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania L. K., A. B., B. B., M. N., D. W., B. Z. i E. Ż. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2788 ha (obr. [...] M., ark. 5), położonej w L. w pobliżu ul. [...], poprzez udzielenie zezwolenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej przez ww. działkę oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], Prezydent Miasta L. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2788 ha (obr. [...] M., ark. 5), poprzez udzielenie zezwolenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzanie przez ww. nieruchomość sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji organu I instancji odwołania wnieśli w ustawowym terminie: L. K., A. B., B. B., M. N., D. W., B. Z. i E. Ż., natomiast odwołanie S. N. i M. [...] zostało wniesione z uchybieniem 14 - dniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. stwierdził, iż odwołanie S. N. i M. [...]j zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Wojewoda wskazał, że rozpatrzeniu podlegało odwołanie (złożone łącznie) L. K., A. B., B. B., M. N., D. W., B. Z. i E. Ż., w którym skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z nadanym jej rygorem natychmiastowej wykonalności, ze względu na naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 107 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 i 108 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów prawa materialnego, zdaniem skarżących polegać miało na przyjęciu przez organ, że właściciele nie wyrażali zgody na udostępnienie nieruchomości, podczas gdy taką zgodę wyrazili. W takiej sytuacji, skoro wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgody, wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości było nie tylko bezprzedmiotowe, ale również niezgodne z prawem, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto stwierdzili, że inwestor nie podjął negocjacji, ani żadnych działań mających na celu ustalenie wysokości rekompensat w zamian za udzielenie zgody, co powoduje że w sprawie nie został spełniony wymóg prowadzenia rokowań, przewidziany w art. 124 ust. 3 ustawy. Ponadto skarżący podnieśli, iż organ błędnie przyjął, iż w sprawie mamy do czynienia z ważnym interesem strony, w sytuacji, gdy przesłanki wynikające z art. 108 § 1 k.p.a. nie zostały w toku postępowania należycie wskazane i nie istnieją. Natomiast naruszenie przepisu art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega zdaniem skarżących na tym, że organ I instancji nieprecyzyjnie określił obszar ograniczenia korzystania z nieruchomości. Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał, że zasługuje ono na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż przedstawione w jego uzasadnieniu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), wywłaszczenie nieruchomości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne (art. 6 ustawy), które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości, gdy prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przepis art. 124 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie może być udzielone z urzędu bądź na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie sposobu korzystania w stosunku do części działki nr [...] pow. 0,2788 ha, nastąpiło na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że MPWiK Sp. z o.o. w L. planuje realizację inwestycji, polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej. Budowa kanalizacji sanitarnej ma na celu budowę nowej infrastruktury i modernizację istniejącej sieci, która jest w złym stanie technicznym. Realizowana przez wnioskodawcę inwestycja, planowana między innymi na działce nr [...] jest bardzo ważną częścią całego przedsięwzięcia, polegająca na wybudowaniu nowego fragmentu sieci kanalizacji DN 300, DN 250 łączącego istniejące sieci oraz przyłączy DN 150. Przeprowadzenie inwestycji pozwoli na podniesienie komfortu i jakości życia mieszkańców poprzez niezawodne odprowadzanie ścieków i umożliwienia skanalizowania znacznych obszarów centralnych rejonów miasta. Prowadzone działania mają na celu ekologiczne oddziaływanie na środowisko naturalne. Wydanie zaś decyzji o ograniczeniu prawa korzystania z nieruchomości oraz nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności usunie podstawową przeszkodę do wystąpienia o pozwolenie na budowę przedmiotowej kanalizacji, jaką jest brak możliwości wykazania się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Inwestycja ta, przebiegająca m.in. przez działkę nr [...], jest zgodna z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej. Jednocześnie wniesiono o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w myśl art. 108 k.p.a., uzasadniając ważnym interesem społecznym. Zdaniem wnioskodawcy nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności znacząco usprawni proces inwestycyjny, pozwoli na terminowe zrealizowanie zobowiązań wobec przyszłych właścicieli mieszkań, a tym samym zaspokojenie interesów odbiorców usług przedsiębiorstwa przesyłowego - MPWiK L.. Usunie również podstawową przeszkodę do wystąpienia o pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, jaką jest brak możliwości wykazania się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Jak twierdził wnioskodawca, konieczność pilnego uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z realizowanym harmonogramem pozyskania środków z Unii Europejskiej na ten cel, powoduje konieczność nadania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności. Zakres ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...], określa dokumentacja wykonana przez geodetę uprawnionego P. S., przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] w dniu [...].07.2016 r. Zgodnie z tą dokumentacją strefa ochronna sieci (ograniczenia) oznaczona jest na mapie kolorem czerwonym oraz literami: A-B-C-D-E-F-G-H-I-J-K-L-M-N-O-A i zawiera powierzchni 0,0047 ha, zaś strefa robót oznaczona jest kolorem niebieskim oraz literami: A -B -C -D -C -D -E -F -G -H -I -J -K -L -M -N -O -A o powierzchni 0,0146 ha, Do wniosku załączono dokumentację z przebiegu rokowań ze współwłaścicielami (k. 4-20), w wyniku których zgodę na dobrowolne udostępnienie przedmiotowej nieruchomości wyrazili: A. B., B. B., L. K., P. K., G. K., J. K., E. K., J. K., H. M., S. N., M. N., B. W., B. Z., M. [...], E. Ż., D. W.. Pomimo uzyskania od ww. współwłaścicieli zgody na udostępnienie nieruchomości, Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. wystąpiło do Prezydenta Miasta L. o ograniczenie prawa własności tej nieruchomości, z uwagi na nieuregulowany stan prawny udziałów w nieruchomości J. B. i S. B. i brak przeprowadzonych po nich postępowań spadkowych. Zgodnie z zapisem w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność: [...] B. w [...] cz., S. B. w [...] cz., J. B. w [...] cz., W. i J. małż. [...] w [...] cz., J. i E. małż. [...] w [...] cz., H. M. w [...] cz., B. W. w [...] cz. i J. W. w [...] cz. Z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1995 r. Rep. A [...] wynika, że W. i J. małż. [...] sprzedali swój udział wynoszący [...] części [...]i i G. K.. Umowa ta nie została jednak ujawniona w księdze wieczystej KW LU [...]/4. Niemniej jednak w dziale III tej księgi ujawniono ostrzeżenie dotyczące wpisu prawa własności W. S. na wniosek P. K.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. Pragi, I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 1983 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po [...] B. zmarłym w dniu [...] listopada 1981 r. nabyli: M. B., L. B., L. K. oraz E. N. po [...] części. Spadek po M. B. zmarłej w dniu [...] listopada 1993 r. nabyli: L. K., L. B. i E. N. po [...] części (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. Pragi II Wydział Cywilny z dnia [...].02.2000 r. sygn. akt II Ns [...]. Z kolei spadek po [...] zmarłej dnia [...] grudnia 2004 r. nabyli: B. N., S. N. i M. [...] po [...] części (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. Pragi I Wydział Cywilny z dnia [...].04.2005 r. sygn. akt I Ns [...]). Następnie spadek po B. N. zmarłym w dniu [...] grudnia 2006 r. nabyły: S. N., M. [...], B. Z. i M. P. po [...] części (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. Pragi-Północ II Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt. II Ns [...]). Spadek po L. B. zmarłym w dniu [...] grudnia 2006 r. nabyli: D. W., E. Ż., B. B. i A. B. po [...] części (postanowienie Sadu Rejonowego dla W. Pragi Południe I Wydział Cywilny z dnia [...].04.2009 r. sygn. akt I Ns [...]). Ze znajdującego się w aktach odpisu z zupełnego odpisu aktu małżeństwa znak: [...] z dnia [...].09.2008 r. wynika, że M. [...], po zawarciu związku małżeńskiego, przyjęła nazwisko [...], zaś J. W. również po zawarciu związku małżeńskiego przyjęła nazwisko [...] (odpis zupełny aktu małżeństwa znak: [...] [...]). Zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego W. z dnia [...] czerwca 2012 r. M. P. zmieniła nazwisko na [...]. Wojewoda wskazał, że biorąc powyższe pod uwagę współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są: A. B., J. B., S. B., B. B., L. K., [...] i [...], J. i E. małż. [...], J. K., H. M., S. N., M. N., D. W., B. W., B. Z., M. [...] i E. Ż.. Z załączonej do akt sprawy informacji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].06.2016 r. o danych osobowych wynika, że J. B. zmarł w dniu [...] czerwca 2009 r. akt zgonu nr [...] USC L. 0663011 oraz z informacji Burmistrza Miasta K. z dnia [...].09.2016 r. wynika, że S. B. zmarła w dniu [...] października 1995 r. akt zgonu nr [...]. Po ww. zmarłych nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, co potwierdzają pisma Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w L. z dnia [...].09.2016 r. oraz Sądu Rejonowego we W. z dnia [...].08.2016 r. Natomiast pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na realizację planowanej inwestycji na przedmiotowej działce nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (ust. 7). Taka sytuacja w niniejszej sprawie ma miejsce, bowiem wnioskowana do ograniczenia nieruchomość, w udziałach stanowiących własność osób zmarłych J. B. i S. B. posiada nieuregulowany stan prawny. W związku z powyższym organ I instancji działając w myśl art. 114 ust. 3 u.g.n., podał do publicznej wiadomości informacje o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, wzywając osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, aby w terminie dwóch miesięcy od dnia ukazania się ogłoszenia, zgłosili się i udokumentowali swoje prawa jako strony w niniejszym postępowaniu. Ogłoszenie zostało podane do publicznej wiadomości poprzez opublikowanie w prasie o zasięgu krajowym "Puls Biznesu" oraz wywieszone na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu Miasta L. oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta L., a także poprzez zawiadomienie ustalonych stron postępowania pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Jak zostało to wykazane wyżej realizacja budowy sieci kanalizacji sanitarnej realizowana przez MPWiK, stanowi cel publiczny o znaczeniu lokalnym (gminnym), przewidziany w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższych ustaleń, odnosząc się do zarzutów stron dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 § 2 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. jak również art. 7, art. 77 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że są one niezasadne, bowiem załącznik graficzny, będący mapą z zaznaczonym zakresem i powierzchnią ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, sporządzoną przez uprawnionego geodetę i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do decyzji, stanowi jej integralną całość i określa precyzyjnie zakres orzeczonego ograniczenia, jak również przebieg inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego nie znajduje również uzasadnienia w przepisie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami twierdzenie skarżących, iż wnioskodawca uzyskał zgodę od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a tym samym wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości było bezprzedmiotowe i niezgodne z prawem, bowiem w związku z nieustalonym stanem prawnym udziałów po zmarłych J. B. i S. B., nie uzyskano zgody spadkobierców po ww. zmarłych, po których nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Jeżeli bowiem nieruchomość stanowi współwłasność brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowi pozytywną przesłankę do orzeczenia w trybie administracyjnym o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem Wojewody, jak wynika z całości zebranego materiału dowodowego, w niniejszym postępowaniu nie brało udziału 5 z ustalonych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. D. W., B. B., M. N., D. W., M. [...], P. K.. Nie zostało im skutecznie doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], w którym to organ poucza strony o możliwości składania wszelkich dowodów, wyjaśnień oraz zgłaszania żądań i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto pismo to zawiera pouczenie o obowiązku zawiadamiania organu o każdej zmianie adresu, a w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. E. Ż., [...], B. B. i [...] [...] nie została skutecznie doręczona również decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2017 r., innych pism w toku postępowania nie kierowano do stron. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. JC W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie powyższych przepisów, a zwłaszcza określonej powołanym przepisem art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie norm postępowania administracyjnego. W przekonaniu organu II instancji, w świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona decyzje wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 9 i 10 k.p.a., które to błędy nie mogą być naprawione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. możliwość uczestnictwa strony zarówno w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyeliminuje wskazane braki i uchybienia tj. zapewni stronom czynny udział w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że wykazane wyżej błędy nie mogą być naprawione w postępowaniu odwoławczym, a zatem ma tu zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 10 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strony pozbawione zostały możliwości wypowiedzenia się od zgłoszonych żądań, podczas gdy nieodebranie zawiadomienia przez wszystkie strony o wszczęciu postępowania nie miało wpływu na treść wydanej decyzji; - art. 44 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak przyjęcia, że nastąpiło tzw. doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia, a w konsekwencji uznanie, iż strony postępowania [...]. [...] nie zostały poinformowane przez organ I instancji o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji; - art. 7 i 77 § i k.p.a. poprzez pominięcie niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dokumentów, a w konsekwencji przyjęcie, że strony postępowania [...] M. [...] nie zostały poinformowane przez organ I instancji o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ I instancji wnikliwie weryfikując zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, właściwie zidentyfikował stan faktyczny i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Powiadamiał pozostałych żyjących współwłaścicieli o toczącym się postępowaniu, umożliwiając czynny udział w sprawie. Podnoszone przez skarżących zarzuty o braku rokowań dotyczące kwestii odszkodowawczych nie zasługują na uwzględnienie ponieważ, w zaistniałej sytuacji MPWiK Sp. z o.o. w L. posiadało zgody żyjących współwłaścicieli, natomiast obowiązek do zapłaty odszkodowania został nałożony na Spółkę przez organ przedmiotową decyzją. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia nadania przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wydaniu decyzji ustalonym współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości. Część z nich nie odbierała korespondencji przesyłanej na ustalone w toku postępowania adresy. Zachodzą więc wszelkie przesłanki do zastosowania art. 44 § 4 k.p.a.: doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 - dniowego okresu na odbiór pisma z placówki pocztowej po odpowiednim powiadomieniu adresata o przesyłce. Wojewoda pomijając znajdujące się w aktach sprawy dowody nadania ww. przesyłek, naruszył art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. złożyły m.in. [...] M. [...]. Nie podniosły naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. oraz nie podjęły czynności mających na celu obalenie domniemania wskazanego w art. 44 k.p.a. Przewidziane w art. 43 i 44 k.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Wymienione wyżej osoby miały możliwość zareagowania na zastosowane domniemanie i brak powiadomienia o wszczęciu postępowania toczącego się przed organem I instancji. Wojewoda wskazał na naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. Jednakże zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wskazane powyżej osoby wyraziły w toku negocjacji zgodę na lokalizację inwestycji, a postępowanie administracyjne konieczne było jedynie ze względu na nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Pełnomocnik skarżącego podkreślał, że ww. osoby w wyniku nieodebrania w terminie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie zostały pozbawione ochrony swoich praw, ponieważ Prezydent Miasta L. w pkt II decyzji nakłada obowiązek na MPWiK przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz ewentualnej zapłaty odszkodowania. [...] M. [...] (wcześniej [...]) złożyły oświadczenie. w którym wyrażają zgodę na wybudowanie kanału sanitarnego pod warunkiem wypłaty rekompensaty (oświadczenia w załączeniu). Nie zostały pozbawione swoich praw również na skutek nieodebrania decyzji, ponieważ złożyły od niej uwzględnione odwołanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 728 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", przy czym w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia, czy jest on zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Dokonywana jest ona przy tym według stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Skarga jest zasadna. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny, w związku z czym kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W ocenie Sądu żadna z okoliczności wskazanych w zaskarżonej decyzji nie stanowiła podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewody w niniejszym postępowaniu nie brało udziału 5 z ustalonych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. D. W., B. B., M. N., M. [...], P. K.. Nie zostało im skutecznie doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Ponadto E. Ż., [...], B. B. i [...] [...] nie została skutecznie doręczona również decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2017 r. Odnosząc się w pierwszej kolejności do obowiązku doręczenia zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] wskazać należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone w trybie art. 44 k.p.a. [...] (k. 84 akt administracyjnych), B. B. (k. 84 akt administracyjnych), [...] [...] - wcześniej [...] (k. 75 akt administracyjnych), M. Ż. (k. 74 akt administracyjnych). Zawiadomienie wysłane zostało również do P. K. (k. 71 akt administracyjnych) i wróciło z adnotacja "zwrot nie podjęto w terminie", natomiast z akt sprawy (k. 88 akt administracyjnych) jak wynika, że P. K. zmarł kilka dni przed z wysłaniem zawiadomienia. Zawiadomienie zostało natomiast doręczone spadkobierczyni [...] [...] - G. K. (k. 78 akt administracyjnych). Natomiast decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2017 r. została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. E. Ż. (k. 124 akt administracyjnych), [...] (k. 122 akt administracyjnych), B. B. (k. 121 akt administracyjnych) i [...] [...] (k. 120 akt administracyjnych). Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie z § 2 ww. przepisu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Tym samym bezskuteczny upływ terminu ponownej awizacji prowadzi do ziszczenia się fikcji doręczenia zastępczego w ostatni jej dzień. Co do wszystkich wymienionych osób, którym doręczono w trybie art. 44 k.p.a. zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z adnotacji na kopertach znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że były one prawidłowo podwójnie awizowane, wskazano również prawidłowe adresy do doręczeń. Niezasadny jest wskazany przez Wojewodę zarzut naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. bowiem dodatkowo podnieść należy, że akurat osoby, co do których Wojewoda wskazał na naruszenie powyższych przepisów złożyły odwołanie od decyzji organu I instancji ([...], M. N., D. W., M. [...], nie podnosząc powyższego argumentu. Podsumowując stwierdzić trzeba, że wskazane przez Wojewodę uchybienia nie miały miejsca, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.