II SA/Lu 746/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody . z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania B. G. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. N., oznaczonej w planie jako działka nr [...] o pow. 0,1457 ha. Gmina L., zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...]z dnia [...] w sprawie nabycia nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy miasta w związku z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nabyła przedmiotową nieruchomość od B. G. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] w celu zabudowy miasta. B. G. wnosiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem jej nabycia. W toku postępowania organy ustaliły, że działka nr [...], której zwrotu domaga się wnioskodawczyni, stanowi własność Gminy L. (KW Nr [...]) i nie może być zwrócona, ponieważ w świetle art. 136 ust. 3 i 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm.) tylko nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa podlegają zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. W tej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu. Skargę do sądu administracyjnego wniosła B. G. domagając się uchylenia decyzji Wojewody. Skarżąca zarzuciła, że wykładnia art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana przez organy orzekające w sprawie z pominięciem konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997r. wprowadziła bowiem w art. 21 ust. 2 generalną zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jeżeli stały się one zbędne dla celów publicznych, określonych w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżącej, z konstytucyjnej zasady równości, polegającej na tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą w równym stopniu (znajdujące się w podobnej sytuacji), mają być traktowane równo, wynika, że zwrotowi powinny podlegać nieruchomości wywłaszczone zarówno na rzecz Skarbu Państwa, jak i gminy. Skoro zgodnie z art. 113 ust. 1 nieruchomość może być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a przepisy rozdziału 6 działu III ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie zarówno do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego, to nie można przyjąć, że art. 216 ust. 2 nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów tego działu do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innych ustaw, wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tych ustaw na rzecz gminy. W ocenie skarżącej przepis art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera regulację częściową o niepełnym charakterze i z tego powodu jest niekonstytucyjny. Skarżąca powołała się jednocześnie na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996r. (K.25/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 499) który stwierdził, że "zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować". W konsekwencji skarżąca stwierdzając, że regulacja art. 216 ust. 2 ustawy nie została dokonana z poszanowaniem wymagań konstytucyjnych, tj. zasady równości, wniosła o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności tego przepisu z art. 2, 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W świetle przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...) Zgodnie z art. 216 cyt. ustawy roszczenie o zwrot przysługuje nie tylko w razie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw wymienionych w tym przepisie, w tym m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz.127 ze zm.), na podstawie której Gmina L. nabyła od B. G. przedmiotową działkę. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast wyłącznie do oceny czy przepis art. 216 należy stosować również do nieruchomości nabytych na rzecz gminy czy wyłącznie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa. W ocenie Sądu przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy tylko nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustabilizował się pogląd, że uregulowania cyt. przepisu art. 216 w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na przypadki utraty własności objęte innymi aktami prawnymi. (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2004r., OSK 771/04, wyrok NSA z dnia 3 października 2000r., IV SA 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000r., IV SA 2172/00) Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, taką wąską wykładnię należy stosować zarówno, gdy chodzi o zastosowanie przepisów, na podstawie których wywłaszczenie następowało, jak i w odniesieniu do podmiotów, na rzecz których wywłaszczenie nastąpiło. Skoro językowe ujęcie tego przepisu wyraźnie (zarówno w paragrafie pierwszym, jak i w drugim) odnosi się do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, to oznacza, że przepis ten nie może być stosowany rozszerzająco na przypadki wywłaszczenia na rzecz gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie ma podstaw do oceny zgodności analizowanego przepisu art. 216 z Konstytucją RP z 1997r. Wbrew zarzutom skargi uregulowanie art. 216 nie ma charakteru niepełnego (pomijającego), lecz stanowi zaniechanie ustawodawcy, gdy chodzi o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na rzecz gminy pod rządem ustaw wcześniejszych tj. obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r. Zdaniem Sądu zagadnienie takich zwrotów ustawodawca świadomie pozostawił poza uregulowaniem prawnym i dlatego nie ma podstaw do orzekania o niekonstytucyjności tego przepisu. W wyroku z dnia 24 października 2001r., SK 221/01 (OTK z 2001r., Nr 7, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny, powołując się na jednolite orzecznictwo podkreślił, że " brak określonej regulacji w systemie prawnym nie może stanowić wyłącznego przedmiotu skargi konstytucyjnej." Trybunał stwierdził, że art. 216 ustawy z 1997r. jest traktowany przez orzecznictwo jako wyliczenie o charakterze enumeratywnym. Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy – tym bardziej – stosowania analogii, a tym samym wyklucza odnoszenie zasady zwrotu (w ujęciu ustawy z 1997r.) do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia. Zdaniem Trybunału takie rozumienie art. 216 ustawy z 1997r. (niewątpliwie zresztą najbliższe jego językowemu ujęciu) ustabilizowało się w orzecznictwie sądowym." Z powyższych względów organ administracji publicznej orzekając w niniejszej sprawie nie miał podstaw do uwzględnienia żądania B. G. i orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej na rzecz Gminy L. działki nr [...] przy ul. N. i zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W niniejszej sprawie jest to brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Z powyższych względów Sąd uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270)