II SA/Lu 747/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S.L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] odmawiającej nałożenia na K. G. obowiązków wynikających z przepisów art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, związanych z użytkowaniem lokalu gastronomicznego na parterze budynku przy ul. N. w L. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż lokal usytuowany na parterze budynku przy ul. N. w L. zawsze funkcjonował jako lokal usługowy. Przez długi okres czasu użytkowany był jako sklep o zmieniających się branżach. Z oświadczenia poprzedniej właścicielki lokalu G. O. wynika, że w latach powojennych mieściła się w nim restauracja, a dokonywane następnie zmiany sposobu użytkowania lokalu nie były zgłaszane odpowiednim organom. Informacje uzyskane od właścicieli, zarządcy nieruchomości oraz organów administracji budowlanej dotyczące zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu świadczą, że brak jest dokumentów potwierdzających taką zmianę. Organ I instancji uznał, że obecne funkcjonowanie lokalu gastronomicznego jest powrotem do pierwotnej funkcji użytkowej lokalu i w tej sytuacji odmówił nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane związanych z użytkowaniem lokalu gastronomicznego. W złożonym odwołaniu S.L. podniósł, że inwestorka nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem nie powinna w lokalu na parterze przeprowadzać robót budowlanych. G. O. nigdy nie mieszkała na terenie posesji, a współwaścicielką lokalu stała się dopiero w 1992 r. i sprzedała swój udział A. K. w 2007 r. W lokalu mieściły się wyłącznie lokale handlowe (PEWEX, Sklep spożywczy) nie musiały spełniać wymogów stawianych zakładom zbiorowego żywienia. Skarżący zarzucił, że nieprawdą jest zniszczenie w pożarze mieszkania administratorki domu dokumentacji technicznej budynku, bowiem on sam posiada księgi meldunkowe, księgowe i dokumentację techniczną przejętą od poprzedniego właściciela mieszkania. Organ prowadzący postępowanie nie zwracał się do niego o dokumenty dotyczące posesji ani też nie żądał żadnych innych wyjaśnień. Zarzuty te, w ocenie organu odwoławczego, nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu dowodowym "ten, kto z faktu wyciąga korzystne dla siebie skutki, winien ten fakt udowodnić", to skarżący powinien złożyć dowody (posiadaną dokumentację), a nie wyłącznie negować ustalenia organu. Skarżący miał wiele możliwości uprawdopodobnienia swoich twierdzeń, z których nie skorzystał. Nie zgłosił się on mimo wezwania do PINB w dniu 17 maja 2007 r., celem złożenia wyjaśnień, a w dniu 28 maja 2008 r. zapoznał się z aktami sprawy i nie wniósł uwag do znajdującego się w tych aktach oświadczenia G. O. co do funkcjonowania w latach powojennych w przedmiotowym lokalu restauracji. Ponadto, gdyby nawet przyjąć, że na parterze budynku funkcjonował w 2005 r. sklep odzieżowy, to również zgodnie z art. 71 prawa budowlanego, w ocenie organu odwoławczego, nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części obiektu polegająca na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie można traktować każdego zachowania właściciela wprowadzającego korektę wykorzystania lokalu jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej w kontekście zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy. Ingerencja organu w sposób użytkowania wynikający z udzielonych pozwoleń winna być racjonalnie uzasadniona. Należy także mieć na względzie, że inwestorka nie uzyskała przeciwwskazań do prowadzenia działalności gastronomicznej ze strony Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Urzędu Ochrony Zabytków do których występowała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S.L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że jest jednym ze współwłaścicieli kamienicy przy ul. N. w L. Nie jest przeciwny temu, by na parterze budynku funkcjonował lokal gastronomiczny. Jako inżynier budownictwa ma jednak obawy, że przeprowadzone w lokalu należącym do A.K. przez najemcę K. G. roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną i stwarzają niebezpieczeństwo wystąpienia katastrofy budowlanej w ponad stuletniej kamienicy. Zagrożenie takie stwarza przede wszystkim brak zabezpieczenia stropu piwnic pod barem, który ma skorodowane belki, a został nadmiernie obciążony oraz nieszczelną instalacją wodociągowo-kanalizacyjna powodującą nadmierną wilgotność piwnic, a więc korozję i destrukcję wszystkich instalacji. W przedmiotowym lokalu zostały przeprowadzone samowolnie roboty budowlane, których zakres wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorka zdawała sobie sprawę o konieczności uzyskania takiego pozwolenia, skoro wystąpiła z wnioskiem i uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu 20 lutego 2007 r. Roboty budowlane wykonała jednak samowolnie zmieniając strategię i występując o zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Prowadzące postępowanie administracyjne organy nadzoru budowlanego z niezrozumiałych przyczyn nie zajęły się stanem technicznym budynku i przyjęły, że obecnie powrócono do stanu funkcjonowania przedmiotowego lokalu jako lokalu gastronomicznego. W rzeczywistości nigdy w tym miejscu nie istniała restauracja tylko zawsze funkcjonowały tam sklepy o zmieniających się branżach, co mogą poświadczyć zachowane dokumenty i zeznania osób zamieszkujących w kamienicy od lat powojennych. Lokal gastronomiczny (bar) prowadzony przez LSS rzeczywiście istniał kiedyś w tejże kamienicy, ale w zupełnie innym lokalu, w którym obecnie funkcjonuje biuro podróży. Organy nadzoru budowlanego powinny działać praworządnie i zająć się sprawdzeniem stanu technicznego budynku w aspekcie samowolnie wykonanych robót budowlanych, a nie sankcjonować obejście prawa w nadmiernie przedłużanym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzucanego w decyzji niezgłoszenia zastrzeżeń do oświadczenia G. O. skarżący stwierdził, że zastrzeżenia takie zgłaszał zapoznając się z aktami sprawy ale nie zostały one zaprotokołowane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego są uprawnione w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Skargę należy uznać za zasadną albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem obowiązującego prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą nałożenia na K. G. - inwestorkę robót budowlanych wykonanych w lokalu położonym na parterze budynku przy ul. N. w L., związanych z uruchomieniem w tym lokalu baru gastronomicznego, obowiązków wynikających z art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Powołany jako podstawa prawna decyzji przepis art. 71a Prawa budowlanego reguluje problematykę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obligując w ust. 1 właściwy organ do wstrzymania użytkowania obiektu lub jego części oraz nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy. W ocenie organów administracji obu instancji orzekających w sprawie, inwestorka nie zmieniła sposobu użytkowania lokalu w sytuacji, gdy nastąpiło tylko przywrócenie pierwotnej funkcji tego lokalu, albowiem w latach powojennych mieściła się tutaj restauracja, a następne zmiany sposobu użytkowania na lokale handlowe nie były zgłaszane do odpowiednich organów. Należy uznać za zasadny zarzut skarżącego, iż stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Prowadząc postępowanie administracyjne organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób zapewniający należyte ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie czyniąc, tego narusza on przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W sprawie niniejszej twierdzenie, iż pierwotną funkcją przedmiotowego lokalu była restauracja organ pierwszej instancji oparł wyłącznie na wyjaśnieniach G. O., która w latach 90-tych stała się współwłaścicielką obiektu, a która swój udział zbyła na rzecz A. K. wynajmującego obecnie ten lokal K. G. Mimo negowania tego faktu przez skarżącego będącego współwłaścicielem kamienicy organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego nie dał wiary jego wyjaśnieniom, ani też dlaczego nie przesłuchał w charakterze świadków pozostałych współwłaścicieli lub mieszkańców kamienicy, w której znajduje się przedmiotowy lokal. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by organ pierwszej instancji czynił jakiekolwiek ustalenia co do czasokresu funkcjonowania w przedmiotowym lokalu restauracji, a stwierdzenie, że istniała ona "w okresie powojennym" jest mocno nieprecyzyjne w sytuacji, gdy budynek ten (kamienica śródmiejska) został wybudowany ponad 100 lat temu. Zupełnie gołosłowne, bo nie poparte żadnym materiałem dowodowym, jest stwierdzenie zaskarżonej decyzji, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia restauracji na lokal handlowy bez zgłoszenia właściwym organom zmiany sposobu użytkowania. Stwierdzenia o zmianie sposobu użytkowania restauracji na sklepy ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadniły przez co zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymogom należytego uzasadnienia określonym w art. 107 § 3 kpa. Podkreślić należy, iż skarżący S.L. zarówno w postępowaniu pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym negował fakt zniszczenia w pożarze dokumentacji budynku podnosząc, że dysponuje taką dokumentacją. W swoim odwołaniu wyraźnie zarzucił, iż organ pierwszej instancji nie żądał od niego ani od innych współwłaścicieli budynku podnosząc, że dysponuje taką dokumentacją. W swoim odwołaniu wyraźnie zarzucił, iż organ pierwszej instancji nie żądał od niego ani od innych współwłaścicieli budynku dokumentów, które pozwoliłyby wyjaśnić na jakie cele, na jakiej podstawie i w jakim okresie sporny lokal był przeznaczony. Wyraźnie stwierdził, że zachowała się dokumentacja techniczna i meldunkowa kamienicy i gotów jest ją udostępnić. W powyższej sytuacji prawnie niedopuszczalne, bo naruszające przepis art. 38 kpa było stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzające, iż organ orzeka w oparciu o dostępny mu materiał dowodowy, a w myśl zasady "kto z faktu wyciąga korzystne dla siebie skutki, powinien ten fakt udowodnić", skarżący powinien sam wcześniej udowodnić istnienie dokumentacji i udostępnić ją organowi w prowadzonym postępowaniu. Istotą administracyjnego postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, a nie jedynie kontrola zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Nie jest on związany ani ustaleniami organu pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Ma on nie mniejsze, niż organ pierwszej instancji obowiązki wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Ocenie tego organu podlega materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i ustalenia dokonane przez ten organ. Przepis art. 136 kpa umożliwia jednakże przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie tego organowi, który wydał decyzję. Skoro skarżący zakwestionował stwierdzenie decyzji organu pierwszej instancji, iż dokumenty dotyczące obiektu budowlanego spłonęły i wnioskował o przeprowadzenie dowodów z zachowanych dokumentów, to organ odwoławczy winien był taki wniosek dowodowy rozpoznać i albo uzupełnić materiał dowodowy w postępowaniu odwoławczym, albo też uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i zlecić temu organowi, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, uzupełnienie postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Wbrew stanowisku zaskarżonej decyzji, postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym. Wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej obliguje organy administracji do podejmowania w toku postępowania, wszelkich środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ ma obowiązek wyjaśnienia każdego faktu mającego znaczenie prawne za pomocą wszystkich legalnych środków i nie może przy tym pozostawać bierny oczekując na inicjatywę dowodową strony. Przepisy kpa przyznają stronie prawo do żądania przeprowadzenia dowodu, nie zaś obowiązek (art. 78) i nie wprowadzają ani systemu prekluzji, ani systemu władzy dyskrecjonalnej organu orzekającego. Prawo przytoczenia faktów i dowodów przysługuje stronie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym. Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń prawa organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę i nie zajęły stanowiska w kwestii przeprowadzenia w przedmiotowym lokalu robót budowlanych mających na celu przystosowanie dotychczasowego lokalu handlowego do potrzeb baru gastronomicznego. Ustawa Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 statuuje jedną z podstawowych zasad, jaka jest możliwość rozpoczęcia wszelkich robót budowlanych wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały enumeratywnie wyliczone w przepisach art. 29-31 ustawy i są to jedyne odstępstwa od tej reguły. Mają one charakter listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie listy zamkniętej wykładni rozszerzającej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że K. G. uzyskała pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (k.98 akt adm.) i w dniu 2 kwietnia 2002 r., złożyła w Wydziale Architektury Urzędu Miasta wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu przy ul. N. w L. (k.64 akt adm.). Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] zostało umorzone postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny na parterze kamienicy przy ul. N. w L. z uwagi na fakt, że roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę zostały już wykonane (k.139 akt adm.). Wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Bez znaczenia jest przy tym, czy roboty te miały na celu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czy też wykonano je w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu, czy miały na celu odbudowę lub przebudowę obiektu. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało na wniosek S.L., w którym domagał się on ustalenia zaistnienia samowoli budowlanej i rozstrzygnięcia mającego na celu usunięcie ewentualnych zagrożeń wynikających z zakresu i sposobu samowolnie wykonanych robót organy nadzoru budowlanego nie mogą uchylić się od poczynienia ustaleń w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej ustawy.