II SA/Lu 747/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał Z. Z. wykonanie w terminie do 30 września 2011 r., pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz należącej do izby samorządu zawodowego - celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. C. w L. - następujących robót budowlanych: 1. wzmocnienie uplastycznionego gruntu o miąższości 1,0 m pod ławą fundamentową północnej ściany nośnej budynku do stopnia plastyczności J=0 metodą sylikatyzacji podłoża; 2. zabezpieczenie ściany północnej budynku przed sączeniami spływającymi z nawodnionego wodami opadowymi gruntu, polegające na: - odkopaniu ściany do poziomu ławy fundamentowej, - wykonaniu nowej powłoki hydroizolacyjnej, po uprzednim usunięciu starej izolacji i wyrównaniu podłoża oraz zabezpieczenia wykonanej izolacji membraną kubełkową, - zasypanie ściany i wykonanie nowej opaski betonowej o szer. 1,0 m z 3% spadkiem od budynku. W sentencji decyzji organ wskazał, iż zakres powyższych robót wynika z pkt 6 etap I ekspertyzy budowlanej wykonanej w marcu 2011 r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. I. G., obejmującego wnioski i zalecenia dotyczące robót niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wyjaśnił, iż na wniosek Z. Z. zostało wszczęte postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z sąsiednich działek i zalewania posesji przy ul. C. w L. oraz wpływu tego stanu na zły stan techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na powyższej posesji. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2009 r. pracownicy organu I instancji ustalili, iż przedmiotowy budynek – usytuowany w zabudowie szeregowej jako skrajny zachodni segment zewnętrzny – posiada na elewacji od strony północnej widoczne pęknięcia ścian, na których założono plomby kontrolne. Ponadto stwierdzono, iż ściany wewnętrzne I piętra są pęknięte w pionie i w poziomie, zaś na ścianie wschodniej budynku, na poziomie I piętra powstały włoskowate zarysowania tynku wewnętrznego z widocznymi odpryskami tynku. Przyczyną powyższych nieprawidłowości – jak wskazał organ – jest regularne zalewanie posesji przy ul. C. w L. wodami opadowymi, spowodowane brakiem kanalizacji deszczowej na ul. B. C. oraz ul. M. C. W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nakazał Z. Z. wykonanie do dnia 31 marca 2011 r. przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację stanu istniejącego przedmiotowego budynku oraz wskazanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Po dostarczeniu przez stronę żądanej ekspertyzy organ I instancji - na jej podstawie – nakazał wykonanie opisanych na wstępie czynności, podkreślając przy tym, iż ich skuteczność uzależniona jest od podjęcia działań zapobiegających zalewaniu gruntów wodami opadowymi - stosownie do załączonej przez stronę do ekspertyzy "Opinii technicznej w sprawie stanu wody na gruncie przy ul C. w L.", opracowanej przez rzeczoznawcę mgr inż. B. S. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstanyjnej Z. Z. zwrócił się o przesunięcie terminu wykonania nałożonego na niego obowiązku do czasu usunięcia przez Urząd Miasta problemu zalewania jego posesji wodami opadowymi, wskazując, iż czynnik ten stanowi przyczynę stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego jego budynku - co wynika ze zgromadzonych przez niego ekspertyz i opinii. Podniósł, iż wykonanie określonych w powyższej decyzji robót będzie bezskuteczne, bez wcześniejszych działań zapobiegających zalewaniu gruntów. Wskazał również, iż jako pokrzywdzony tą – niezawinioną przez niego – sytuacją jest zmuszany do ponoszenia kosztów usuwania jej skutków. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. – po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. C. w L., stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2009 r. oraz przyznał – odnosząc się do treści ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. I. G. oraz przedłożonych wraz z nią: opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę mgr inż. B. S. i dokumentacji geotechnicznej sporządzonej przez mgr L. G. oraz mgr A. G. – iż nieprawidłowości te powstały w wyniku znacznej utraty wytrzymałości gruntu na ścianie pod fundamentem północnej ściany nośnej budynku, której bezpośrednią przyczyną jest uplastycznienie gruntu spowodowane regularnym zalewaniem od kilku lat przylegającego od strony północnej terenu wodami opadowymi. Organ uznał jednak, iż wobec stwierdzonego nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, związanego przede wszystkim z ujawnionym spękaniem, zarysowaniem oraz zwilgoceniem ścian, konieczne było wydanie przez organ nadzoru budowlanego I instancji decyzji nakazującej usunięcie tych nieprawidłowości, co wynika z treści przepisu art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Konstrukcja tego unormowania – w ocenie organu odwoławczego – wskazuje bowiem, iż wydawane na jego podstawie decyzje mają charakter związany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uznał również, iż brak jest podstaw do zmiany określonego w decyzji pierwszoinstancyjnej terminu wykonania nałożonych obowiązków, zaznaczając przy tym, iż ze sporządzonej ekspertyzy technicznej wynika, że roboty te należy wykonać w trybie pilnym. Odnosząc się do kwestii ponoszenia kosztów usuwania skutków braku rozwiązania kwestii zalewania przedmiotowej nieruchomości wodami opadowymi, organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma ona znaczenia dla niniejszej sprawy. Wskazał jedynie, iż opracowana dokumentacja techniczna daje podstawę do dochodzenia przez stronę swoich roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Z. Z. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagał się jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 11, art. 107 § 3 z zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii dotyczącej podmiotu odpowiedzialnego za powstanie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego jego budynku; - art. 7, art.. 77 § 1, art. 80, art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż wykonanie nałożonego obowiązku usunie stwierdzone nieprawidłowości, podczas gdy nie będzie ono miało jakiegokolwiek wpływu na przyczyny tych nieprawidłowości, a zatem nakazane roboty są bezcelowe; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co skutkowało nałożeniem na skarżącego obowiązku wykonania robót budowlanych, które nie przyniosą zamierzonego skutku bez wcześniejszego podjęcia działań zmierzających do rozwiązania problemu zalewania gruntów wodami opadowymi, a działania takie mogą zostać podjęte jedynie przez właściciela infrastruktury zapewniającej prawidłowe odwodnienie terenu. Skarżący podkreślił, iż ze zgromadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności z opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. B. S. wynika, że przyczyną nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. C. w L. jest regularne zalewanie przedmiotowej nieruchomości wodami opadowymi, spowodowane brakiem kanalizacji deszczowej na ul. B. C. oraz ul. M. C. oraz nieskutecznym działaniem usytuowanych w odległości 30 m od budynku studni chłonnych. Właścicielem odpowiedzialnym za prawidłowe odwadnianie tych ulic jest natomiast Gmina – Miasto L. Skarżący wskazał, że w toku sprawy stwierdzono, iż idealnym sposobem zlikwidowania istniejącego stanu rzeczy byłoby odprowadzenie wody do sieci kanalizacji deszczowej. Podniósł, iż obciążanie go kosztami nakazanych robót budowlanych jest bezcelowe, bowiem bez wcześniejszego rozwiązania problemu zalewania gruntów wykonanie nakazanych prac nie doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, które będą w takiej sytuacji powstawać na nowo. Potwierdza to treść ekspertyzy mgr inż. I. G., w której w pkt 6.3.1. wskazano, że w trybie pilnym należy wykonać "skuteczne rozwiązanie zapobiegające zalewaniu gruntu wodami opadowymi (...)". Zdaniem skarżącego organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie uwzględniły powyższych wskazań, jak i treści "Opinii technicznej w sprawie stanu wody na gruncie przy ul C. w L.", sporządzonej przez rzeczoznawcę mgr inż. B. S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga Z. Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] maja 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż organ I instancji, nakazując wykonanie określonych w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. robót budowlanych, nie uwzględnił w sposób prawidłowy treści przedłożonej przez stronę - w ramach wykonania obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. - ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. C. w L., sporządzonej w marcu 2011 r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. I. G., jak również treści załączonej do niej opinii technicznej w sprawie stanu wód na gruncie, opracowanej przez rzeczoznawcę mgr inż. B. S. W literaturze przedmiotu przyjmuje się natomiast, iż decyzje wydawane w celu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku powinny zawierać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w sposób i zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów (por. Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 651). Z treści przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy wynika, że stanowiący jego własność budynek przy ul C. w L. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a stan ten spowodowany jest regularnym zalewaniem posesji, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt wodami opadowymi. Autor ekspertyzy w pkt 6 zatytułowanym "wnioski i zalecenia" wskazał, iż w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz likwidacji powstałych uszkodzeń niezbędne jest wykonanie remontu obiektu w dwóch etapach. Opisując I etap prac pokreślił, iż jako pierwsze należy wykonać skuteczne rozwiązanie zapobiegające zalewaniu gruntu na terenie posesji wodami opadowymi, stosownie do opracowanej przez rzeczoznawcę mgr inż. B. S. "Opinii technicznej w sprawie stanu wody na gruncie przy ul C. w L.". Dopiero w następnej kolejności należy – zgodnie z wytycznymi rzeczoznawcy - przeprowadzić roboty budowlane, polegające na wzmocnieniu uplastycznionego gruntu o miąższości 1,0 m pod ławą fundamentową północnej ściany nośnej budynku do stopnia plastyczności J=0 metodą sylikatyzacji podłoża oraz zabezpieczeniu ściany północnej budynku przed sączeniami spływającymi z nawodnionego wodami opadowymi gruntu, poprzez: - odkopanie ściany do poziomu ławy fundamentowej, - wykonanie nowej powłoki hydroizolacyjnej, po uprzednim usunięciu starej izolacji i wyrównaniu podłoża oraz zabezpieczenia wykonanej izolacji membrana kubełkową, - zasypanie ściany i wykonanie nowej opaski betonowej o szer. 1,0 m z 3% spadkiem od budynku. Biorąc pod uwagą tak skonstruowane wnioski i zalecenia w powołanej ekspertyzie, należy stwierdzić, iż organ I instancji wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Pr. bud., nie uwzględnił pełnej treści tego opracowania. Określone w decyzji pierwszoinstancyjnej czynności ograniczały się bowiem jedynie do usunięcia uszkodzeń powstałych na przedmiotowym budynku (tj. do drugiej części etapu I niezbędnych prac remontowych), pomijając przy tym wskazaną w ekspertyzie w pierwszej kolejności konieczność wyeliminowania przyczyny ich powstawania (tj. problemu zalewania gruntu wodami opadowymi). W ocenie Sądu organ I instancji naruszył w ten sposób przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a jako, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji tegoż organu oraz utrzymującej ją w mocy decyzji drugoinstancyjnej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, iż budynek stanowiący własność skarżącego jest w złym stanie technicznym, co potwierdza zarówno przedłożona przez skarżącego ekspertyza, jak i treść protokołu z przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2009 r. kontroli. Konieczne jest zatem wydanie decyzji, która doprowadzi do usunięcia tej sytuacji. Zgodnie bowiem z art. 66 ust 1 pkt 3 w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Sądowi znany jest obecny w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym wydając decyzję na podstawie powyższego unormowania organ administracji nie bada przyczyn, z powodu których obiekt jest w złym stanie technicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1102/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 469/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 151/11). Nie kwestionując tej linii orzecznictwa należy jednak stwierdzić, że takie rozumienie treści art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. znajduje uzasadnienie, gdy chodzi o przyczynę jednorazową, co do której nie zachodzi prawdopodobieństwo jej rychłego, ponownego wystąpienia. Inaczej jest w przypadku zalewania obiektu budowlanego opadami deszczowymi. Taka przyczyna powstałych uszkodzeń nie może być pomijana przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Usunięcie określonych nieprawidłowości na podstawie tego przepisu winno mieć bowiem charakter trwały. Dopuszczenie nakazania wykonania robót, które na krótko tylko przywrócą odpowiedni stan techniczny obiektu byłoby zaś sprzeczne z zasadą racjonalnego prawodawcy. Zdaniem Sądu specyficzny charakter przyczyny odpowiedzialnej za powstawanie uszkodzeń budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy, czyni zatem koniecznym uwzględnienie w decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości - obok prac polegających na naprawie powstałych uszkodzeń - również czynności zmierzających do wyeliminowania czynnika, który je wywołuje. Z ustaleń organów administracji jednoznacznie bowiem wynika, iż uszkodzenia budynku przy ul C. w L. powstały na skutek regularnego zalewania posesji skarżącego wodami opadowymi. Zjawisko to nie ma natomiast charakteru jednorazowego, lecz trwały i w dalszym ciągu występuje. Niewątpliwie zatem naprawa jedynie skutków tego stanu nie doprowadzi do trwałego usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi natomiast na stanowisku, iż treść decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 Pr. bud. powinna określać rzeczywisty i pełny zakres stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu. Tylko precyzyjne ustalenie wszelkich niezbędnych prac skutkujących doprowadzeniem obiektu do właściwego stanu technicznego może bowiem decydować o prawidłowym zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 396/07). W związku z powyższym należy uznać, iż orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego naruszyły dyspozycję przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można przyjąć, iż wskazane w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] maja 2011 r. roboty budowlane doprowadzą do usunięcia w sposób rzeczywisty i trwały nieprawidłowości stanu technicznego budynku skarżącego. Osiągnięcie takiego stanu byłoby możliwe jedynie poprzez wydanie decyzji uwzględniającej pełny zakres wytycznych określonych w pkt 6.3.1. ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę I. G., a więc również kwestię potrzeby usunięcia problemu zalewania posesji Z. Z. wodami opadowymi, co też w pewnym sensie przyznał organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu swej decyzji, iż skuteczność przyjętych rozwiązań "uzależniona jest od podjęcia działań zapobiegających zalewaniu gruntów (...)". Wprawdzie z załączonej do ekspertyzy opinii technicznej rzeczoznawcy mgr inż. B. S. wynika, iż "idealnym sposobem rozwiązania tego problemu byłoby odprowadzanie wody do sieci kanalizacji deszczowej", natomiast nakazanie wykonania takiej kanalizacji wykracza poza uprawnienia organów nadzoru budowlanego, jednak organ I instancji powinien był rozważyć inne możliwości rozwiązania tej kwestii (które byłyby skuteczne nawet w sytuacji dalszego braku kanalizacji deszczowej), czego nie uczynił. Z treści powyższej opinii nie wynika bowiem, iż odprowadzanie wody do kanalizacji deszczowej jest jedynym rozwiązaniem, który może uchronić grunt pod budynkiem skarżącego przed zalewaniem. Za nieuzasadnione należy zaś uznać nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania kosztownych prac remontowych, które jedynie w sposób doraźny usuną skutki w postaci uszkodzeń budynku, powstałe w wyniku zalewania jego posesji, jednak w efekcie nie doprowadzą do osiągnięcia zamierzonego celu w postaci trwałego przywrócenia prawidłowego stanu technicznego tego budynku. Bez stworzenia skutecznego rozwiązania zapobiegającego zalewaniu gruntu, nieprawidłowości te niewątpliwie bowiem powstaną na nowo. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a wydając stosowne rozstrzygnięcie, będzie miał na uwadze pełną treść wniosków i zaleceń zawartych w ekspertyzie technicznej sporządzonej w marcu 2011 r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. I. G. oraz wskaże taki zakres czynności niezbędnych do wykonania, które doprowadzą do rzeczywistego i trwałego usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. C.w L.