II SA/Lu 747/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi Cz. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Cz. J. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania C. J. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...]., znak: [...]. Decyzją tą organ I instancji odmówił przywrócenia stosunków wodnych na gruncie działki nr ewid.[...] w O. Kolonii, zmienionych w wyniku wybudowania przez P. W. domu jednorodzinnego i zagospodarowania działki nr ewid.[...] oraz utwardzenia części ulicy [...] przez Urząd Gminy C.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na żądanie C. J. – właścicielki działki nr ewid.[...], która podnosiła, że w wyniku zagospodarowania w 2009r. działki nr ewid.[...] i wybudowania na niej domu jednorodzinnego przez P. W. oraz na skutek utwardzenia w 2011r. przez Gminę C. ulicy [...] (działka nr ewid.[...]) wody opadowe skumulowały się na jej działce, tworząc nieckę i uniemożliwiając uprawy. Na podstawie wypisów z rejestru gruntów organ ustalił, że działka nr ewid.[...] o pow. 0,3160 ha to grunty orne - 0,2389 ha i 0,0771 ha - tereny mieszkalne, działka nr ewid.[...] to ulica [...] (0,0859 ha, w tym odcinek drogi utwardzonej 0,0309 ha), a działka nr ewid.[...] (0,1000 ha) to teren mieszkalny. Organ przesłuchał także strony – C. J. i P. W. oraz świadków - A. J., W. D., L. H., a także J. W., M. S., i R. W., a także zlecił geologowi mgr inż. J. R. opracowanie opinii hydrogeologicznej; przy ustalaniu stanu faktycznego organ uwzględnił również mapę zasadniczą aktualną na dzień 16 marca 2015r. Odnosząc się do zgromadzonych dowodów organ wyjaśnił, że C. J. podnosiła, że od 2009r. nie ma możliwości uprawiania swojej działki w związku z wybudowaniem domu przez P. W., a niekorzystny stan stosunków wodnych jeszcze bardziej się pogorszył po utwardzeniu ulicy [...] i budowie domów wzdłuż tej ulicy. Z kolei P. W. wskazywał, że roboty budowlane zrealizował zgodnie z pozwoleniami i zgłoszeniami, a ponadto wykonał urządzenia infrastruktury, które minimalizują ewentualny odpływ wód z jego działki. Z opinii biegłego wynika natomiast, że ani utwardzenie nawierzchni ulicy [...], ani podwyższenie działki nr ewid.[...], na której wykonano podmurówkę ogrodzenia, nie spowodowało zmian stosunków wodnych na działce C. J.. Do opracowania opinii biegły wykorzystał mapę zasadniczą, pobraną z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uwzględniającą zmiany w zagospodarowaniu działek nr [...] i nr [...], na której następnie określono zarys zlewni cząstkowej oraz kierunki spływu wód opadowych i roztopowych. Na podstawie tych danych biegły stwierdził, że działki o nr nr ewid. [...] położone są poniżej rzędnej terenu - 181,50 m n.p.m. i po ulewnych opadach i gwałtownych roztopach śniegu mogą być okresowo zalewane, co miało miejsce wiosną 2013r. Działki te to typowy przykład obszarów morenowych, charakteryzujący się bezodpływowymi zaniżeniami terenu, otoczony dookoła wzniesieniami. Do zeznań świadków organ I instancji nie odniósł się szczegółowo, stwierdzając tylko, że są one rozbieżne i ogólne. Organ wskazał, że z mapy zasadniczej wynika, że w czasie występowania niekorzystnych opadów atmosferycznych w pierwszej kolejności podtapiane są obszary działek nr [...], [...] bezpośrednio przyległych do ulicy [...], natomiast działka C. J. nr [...] jest od ulicy [...] oddalona. Poza tym w toku postępowania toczącego się od 2010r. nie stwierdzono, aby działka nr ewid.[...] była zalewana, z wyjątkiem okresu maj - czerwiec 2013 r. w czasie intensywnych deszczy, które występują raz na kilkadziesiąt lat. Zalane i podtopione zostały wówczas przede wszystkim działki nr nr ewid. [...], a w drugiej kolejności także działki nr nr ewid. [...]. Największa powierzchnia zalanych terenów wystąpiła na działkach nr [...] - 900 m2, nr [...] - 705 m2 i nr [...] - 592 m2. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ I instancji stwierdził, że zarówno utwardzenie ulicy [...] na działce nr ewid.[...], jak i wybudowanie domu jednorodzinnego z pełną infrastrukturą zabezpieczającą odpływ wód z działki nr ewid.[...] na działki sąsiednie nie miały wpływu na zalewanie działki nr ewid.[...] Nie ma więc podstaw do wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) Po rozpatrzeniu odwołania C. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 sierpnia 2015r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących uprawnień biegłego Kolegium wskazało, że biegły posiada odpowiednie kwalifikacje potwierdzone decyzją Centralnego Urzędu Geologii z dnia 27 lutego 1979 r., z której wynika, że jest on uprawniony do sporządzania projektów (programów) badań i dokumentacji geologicznych w zakresie poszukiwania i rozpoznawania wód podziemnych z wyłączeniem wód leczniczych i złożowych oraz do sprawowania geologicznego nadzoru nad robotami związanymi z badaniami prowadzonymi dla sporządzania tych dokumentacji oraz świadectwem Ministra Ochrony Środowiska. Zasobów Naturalnych i L. z dnia 15 kwietnia 1996 r., potwierdzającym kwalifikacje i uprawnienia do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi kategorii VII w zakresie: ustalania warunków geologiczno-inżynierskich, z wyłączeniem wyrobisk górniczych i obiektów budowlanych zakładów górniczych oraz obiektów budownictwa wodnego. Następnie Kolegium przytoczyło treść opinii tego biegłego. Z opinii tej wynika więc, że biegły oparł się na wynikach wykonanych w dniu 4 marca 2015 r. pięciu wierceń badawczych (dwa wiercenia na poboczu ul. [...], dwa wiercenia na działce nr ewid.[...] i jedno wiercenie na działce nr ewid.[...]), wizji lokalnej, pomiaru położenia zwierciadła wody studni kopanej na działce nr ewid.[...], danych z mapy hydrogeologicznej Polski, archiwalnych materiałów hydrogeologicznych, mapy geomorfologicznej i hydrograficznej oraz akt sprawy udostępnionych przez Urząd Gminy C.. Odnosząc się do dokonanego utwardzenia ulicy [...] biegły stwierdził - na podstawie projektu remontu drogi - że warstwą odsączającą dla wód opadowych jest pobocze z kruszywa kamiennego. Z badań geologicznych wynika, że w podłożu w tym rejonie występują grunty które mogą infiltrować wody opadowe. Ulica [...] nie przylega bezpośrednio do działek nr [...] i nr [...] - działka nr [...] jest odległa o 30 m, a działka nr [...] o 45 m. Pomiędzy ul. [...] a działką nr [...] znajduje się działka nr [...], która jest nieużytkiem i działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym. Z tego względu, w ocenie geologa, brak jest związku przyczynowego z zakłóceniem stosunków wodnych na działce nr [...] i nr [...] w związku z utwardzeniem nawierzchni ul. [...]. Z kolei odnosząc się do zagospodarowania działki nr [...] biegły potwierdził, że działka ta została podwyższona o 0,80 m, jednak cała działka posiada podmurówkę pod ogrodzeniem, co zabezpiecza ewentualny spływ wód opadowych na działki sąsiednie. Przed wykonaniem podmurówki znaczne nachylenie działki w kierunku północnym tj. do działki nr [...] mogło ułatwiać ewentualny spływ wód opadowych na działki niżej położone, zwłaszcza okresowo. Dodatkowo biegły wskazał, że działka nr [...] posiada dużą powierzchnię porośniętą trawą, grunt jest przepuszczalny i ułatwiona jest infiltracja wód opadowych w podłoże. W konsekwencji geolog stwierdził, że podwyższenie działki nr [...] nie ma wpływu na zakłócenie stosunków wodnych na działce nr [...] i nr [...]. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o odmowie wydania decyzji na podstawie art. 29 Prawa wodnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie C. J. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 kpa) i art. 29 Prawa wodnego. Skarżąca wskazała na konieczność powołania w sprawie biegłego z zakresu hydrologii. Zdaniem skarżącej, opinia biegłego geologa, jest niewystarczająca, zwłaszcza, że została sporządzona wyłącznie w oparciu o badanie gleby, bez dokonania pomiarów wysokościowych działek i bez porównania ich z mapami sytuacyjno – wysokościowymi z okresu sprzed utwardzenia ulicy [...] i podwyższenia działki nr [...]. Wprawdzie biegły analizował mapy, ale nie wskazał, czy te mapy pochodzą z tamtego okresu, poza tym nie naniesiono na nie zmian sytuacyjno- wysokościowych, nie wiadomo więc w ogóle z jakiego okresu pochodzą. Podniosła, że właściciel działki nr [...] na przestrzeni czasu sukcesywnie, a nie jednorazowo, dokonywał podwyższenia swojej działki nawożąc na nią ziemię, do czego biegły się nie odniósł, nie wyjaśnił bowiem, co spowodowało zmiany stanu wód na gruncie, wskutek których jej działka stała się zbiornikiem wód opadowych i roztopowych; geolog nie odniósł się również do wykonanej na działce nr [...] przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżąca podniosła, że jej działka nawet w okresie upalnego lata i suszy jest wilgotna, co uniemożliwia uprawę roślin. Zdaniem skarżącej, na zalewanie jej działki ma wpływ również utwardzenie jesienią 2011r. ulicy [...], choć nie graniczy ona bezpośrednio z tą działką. Utwardzenie to zostało bowiem dokonane bez odpływów wodnokanalizacyjnych, co zmieniło kierunek wód opadowych dotychczas infiltrowanych do gleby i spływanie tych wód na dalsze nieutwardzone działki w tym działkę skarżącej, gromadząc się na niej i tworząc nieckę. Zdaniem skarżącej, wskutek zmian na działkach nr [...] i nr [...] zmienił się pierwotny kierunek spływu wód ze wschodniego na północny, do czego biegły się nie odniósł. Skarżąca podkreśliła, że dokonane na działkach zmiany spowodowały szkodę na jej działce, tj. zawilgocenie, które uniemożliwia jej uprawę roślin, na potwierdzenie czego skarżąca na rozprawie sądowej dołączyła pismo procesowe z dnia 16 marca 2016r. wraz z dokumentacją fotograficzną zalanej wodą opadową działki (k. 37-47). We wskazanym piśmie skarżąca podniosła również, że działka nr [...] stanowi własność Gminy C., a więc Wójt Gminy C., będący zarówno organem orzekającym w sprawie, jak również organem reprezentującym Gminę na zewnątrz powinien zostać wyłączony od prowadzenia sprawy na podstawie art. 24 § 3 kpa, a brak wyłączenia stanowi podstawę wznowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1, 80, 81, 84 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001r., Nr 115, poz.1229 ze zm.), zwanej dalej "Prawo wodne". Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. (ust. 3). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie tego przepisu było zatem ustalenie czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i czy zmiana ta spowodowała szkodę dla gruntów sąsiednich - zazwyczaj wymaga to przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu stosunków wodnych (art. 84 § 1 kpa). W niniejszej sprawie ustalenia te nie są wystarczające. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest złożony. Naturalne ukształtowanie terenu jest niekorzystne dla skarżącej, bowiem jej działka nr ewid.[...] jest położona w zagłębieniu, a na działkach sąsiednich wyżej położonych, dokonano zmian – podwyższono teren działki nr ewid.[...] i utwardzono działkę nr ewid.[...] Organy obu instancji, opierając się na opinii biegłego, stwierdziły, że zmiany te nie spowodowały szkody na działce skarżącej. W toku postępowania nie potwierdzono, by była ona zalewana. Taka sytuacja zdarzyła się tylko raz, wiosną 2013r., podczas wyjątkowo ulewnych deszczów, które mają miejsce "raz na kilkadziesiąt lat". Stanowisko to nie jest usprawiedliwione. Z przedstawionej przez skarżącą w postępowaniu sądowym dokumentacji fotograficznej wynika, że jej działka jest w znacznym stopniu zalana, co uniemożliwia normalne korzystanie z tej działki. Również z opinii biegłego wynika, że działka ta tworzy nieckę, na której zbiera się woda deszczowa spływająca z terenów wyżej położonych. Nie jest więc uzasadnione stwierdzenie organu, że działka skarżącej nie jest zalewana. Zdaniem organów, dokonane na działce nr [...] utwardzenie ulicy [...] oraz podwyższenie terenu działki nr [...] nie spowodowało niekorzystnego wpływu na działkę skarżącej. Organy powołując się na opinię biegłego stwierdziły, że wody opadowe z utwardzonej nawierzchni ulicy [...] spływają na działki bezpośrednio sąsiadujące, a nie na działkę skarżącej, która położona jest dalej, z kolei na działce nr [...] wykonano "urządzenia infrastruktury", które zatrzymują wody opadowe na tej działce. Stanowisko organu nie jest wystarczająco uzasadnione w świetle zgromadzonych dowodów i wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Z przedstawionej dokumentacji fotograficznej wynika, że na działce skarżącej znajduje się znaczna ilość wody opadowej, co niewątpliwie uniemożliwia korzystanie z tej działki. Bezspornie ukształtowanie terenu w okolicy jest niekorzystne dla tej działki, gdyż jest ona położona w zagłębieniu. Skarżąca podnosiła jednak w toku całego postępowania, że jej działka jest zalewana dopiero od czasu utwardzenia ulicy [...] i następnie podwyższenia terenu na działce nr [...]. Skarżąca sugeruje więc, że pomimo niekorzystnych warunków naturalnych, wcześniej działka nadawała się do prowadzenia upraw, obecnie jest to utrudnione. Biegły i organ powinni odnieść się do tych zarzutów i określić, jak wyglądał stan wód na działce skarżącej przed dokonaniem tych czynności, mając w szczególności na uwadze zarzuty skarżącej, że podwyższenie działki nr [...] dokonywane było stopniowo, a więc na przestrzeni pewnego czasu, a nie jednorazowo. Ustalenie naturalnego stanu wód wymagało więc w niniejszej sprawie szczególnej wnikliwości. Tymczasem biegły stwierdzając, że stan wód na działce skarżącej (tworzenie się niecki) wynika z naturalnego ukształtowania terenu, oparł się wyłącznie na aktualnej mapie zasadniczej, nie odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej sugerującej, że to "naturalne" ukształtowanie faktycznie na przestrzeni znacznego czasu zostało zmienione na skutek sukcesywnego podnoszenia terenu na działce nr [...]. W sprawie konieczne jest ustalenie na podstawie dodatkowych dowodów, np. zeznań świadków czy archiwalnych map wysokościowych, jak wyglądało ukształtowanie terenu przed dokonanymi na działkach nr ewid.[...] i nr [...] robotami, a ustalenia te następnie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Wprawdzie biegły wskazał, że do opracowania opinii wykorzystał szereg dokumentów, w tym "danych z mapy hydrogeologicznej Polski, archiwalnych materiałów hydrogeologicznych, mapy geomorfologicznej i hydrograficznej oraz akt sprawy udostępnionych przez Urząd Gminy C.", ale są to informacje ogólne i ani z nich, ani z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jak wyglądało ukształtowanie terenu wcześniej i czy ewentualnie uległo ono zmianie w związku z sukcesywnym nawożeniem ziemi na działkę nr [...]. Poza tym organ stwierdził, że na działce nr ewid.[...] zostały wykonane urządzenia zabezpieczające przed przedostawaniem się wód opadowych z tej działki na działkę skarżącej, jednak nie wskazano, o jakie urządzenia (poza podmurówką) chodzi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, jak wyglądały stosunki wodne na działce skarżącej przed utwardzeniem działki nr [...] dokonanym w 2011r. - organ odnosi się bowiem wyłącznie do robót zrealizowanych w 2013r. W tym zakresie nie jest miarodajna opinia biegłego, gdyż brak w niej stosownych wyliczeń potwierdzających brak wpływu utwardzenia na stosunki wodne na działce skarżącej. Należy podkreślić, że okoliczność, iż utwardzony teren na działce nr [...] nie przylega bezpośrednio do działki skarżącej, nie zwalniał organu z obowiązku zlecenia biegłemu przedstawienia stosownych wyliczeń. W sytuacji występującej w sprawie, wobec skumulowania się wielu czynników mogących mieć wpływ na stan wód i wobec zastrzeżeń skarżącej, organ powinien rozważyć także dopuszczenie dowodu z opinii biegłego hydrologa, posiadającego specjalistyczną wiedzę z zakresu stosunków wodnych. Wprawdzie z akt wynika, że biegły geolog mgr inż. J. R. posiada odpowiednie kwalifikacje potwierdzone decyzją Centralnego Urzędu Geologii z dnia 27 lutego 1979 r., z której wynika, że jest on uprawniony do sporządzania projektów (programów) badań i dokumentacji geologicznych w zakresie poszukiwania i rozpoznawania wód podziemnych z wyłączeniem wód leczniczych i złożowych oraz do sprawowania geologicznego nadzoru nad robotami związanymi z badaniami prowadzonymi dla sporządzania tych dokumentacji oraz świadectwem Ministra Ochrony Środowiska. Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 15 kwietnia 1996 r., potwierdzającym kwalifikacje i uprawnienia do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi kategorii VII w zakresie: ustalania warunków geologiczno-inżynierskich, z wyłączeniem wyrobisk górniczych i obiektów budowlanych zakładów górniczych oraz obiektów budownictwa wodnego, to jednak w związku z zarzutami skarżącej i złożonym stanem faktycznym, organ powinien rozważyć powołanie kolejnego biegłego. Nie jest również wykluczone, że konieczne będzie podjęcie odpowiednich zadań również przez Gminę, która wykonała utwardzenie na działce nr [...]. Z tego względu zasadny może okazać się zarzut skarżącej o konieczności wyłączenia się Wójta [...] od udziału w postępowaniu z uwagi na konflikt interesów. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Badając sprawę ponownie organ powinien więc ustalić, jak wyglądała sytuacja na działce skarżącej przed dokonaniem na działce nr [...] utwardzenia oraz przed podwyższeniem działki nr [...], mając na uwadze, że podwyższenie to było dokonywane sukcesywnie oraz czy istniejące na tej działce "urządzenia infrastruktury" w wystarczającym stopniu zabezpieczają działkę przed przedostawaniem się tych wód na działkę skarżącej i kumulowanie się wód opadowych na tej działce, rozważy także powołanie biegłego hydrologa, który co do zasady ma uprawnienia w zakresie stosunków wodnych, niezależnie od takich uprawnień dotychczasowego biegłego, który ponadto wskaże dokładne wyliczenia potwierdzające, że utwardzenie nie miało wpływu na zalewanie Z tych względów decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na mocy art.145 § 1 ust.1 lit. "a" i "c" i art. 135 P.p.s.a.; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.