II SA/Lu 748/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia w drodze wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia w drodze wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w [...], gmina K. D., wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów w tej Wspólnocie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. S. P., W. K., J. K., P. M. i W. B. - oznaczeni jako Zarząd Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. - zwrócili się na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych do Starosty [...] o ustalenie w drodze wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w B. oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Starosta P. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie w B.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ustalenie, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 1964 r., nr [...] Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady N. w P. ustalił udziały we wspólnocie gruntowej w B., zatwierdzając jednocześnie wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, który to wykaz stanowił integralną część tej decyzji. Przedmiotowa decyzja zachowała się w archiwum Urzędu, jednak bez listy osób uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty. Niemniej jednak Starosta P. uznał, że ustalenie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie było już przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1964 r.. Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, do załatwienia którego Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Następnie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji kasacyjnej zwrócono uwagę na rozbieżność pomiędzy treścią wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. (w którym zwrócono się o "ustalenie w drodze wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w B. ..."), a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji ("umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w B. gm. K. D."). Organ odwoławczy podkreślił, że powołane przez Starostę przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewidują zatwierdzenia wykazów, lecz ich ustalenie. Ponadto organ odwoławczy po analizie akt sprawy stwierdził ponadto, że Starosta P. uruchomił dwa odrębne tryby postępowania, określone w dwu różnych ustawach tj. Prawie geodezyjnym i kartograficznym (wszczęte z urzędu) i ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (wszczęte z wniosku ww. Spółki). W tej sytuacji uznanie za bezprzedmiotowe, postępowania wszczęte na wniosek ww. Spółki Kolegium uznało za co najmniej przedwczesne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., działając w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 105 § 1 kpa, raz jeszcze orzekł o umorzeniu postępowania, lecz tym razem w sprawie ustalenia w drodze wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w B., wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów w tej wspólnocie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ponownie powołał się na fakt wydania przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady N. w P. decyzji z dnia [...] kwietnia 1964 r. w przedmiocie ustalenia udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. Decyzja ta - jak stwierdził organ administracji - zatwierdziła wykaz osób uprawnionych do udziału w ww. wspólnocie, który stanowił integralną część decyzji. Wprawdzie w archiwum Starostwa zachowała się sama decyzja bez załącznika w postaci wykazu osób uprawnionych do korzystania z przedmiotowej wspólnoty, zaś poszukiwania tego załącznika nie przyniosły rezultatu, jednak organ I instancji uznał, że dokonanie przez wspólnotę czynności prawnych związanych ze sprzedażą działki nr [...] (AN [...] z dnia [...] lipca 1993 r.), a także podjęcie uchwały z dnia [...] maja 1993 r. z zebrania ogólnego mieszkańców wsi B., na którym został wybrany zarząd wspólnoty gruntowej i ujawnienie w obrocie prawnym Statutu, którego załącznikiem również był wykaz osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty, potwierdzają fakt istnienia przedmiotowego wykazu. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także nakazanie odtworzenia zagubionego (nieznajdującego się ani w archiwum Starostwa Powiatowego w P., ani w zbiorze dokumentów, które są podstawą wpisów urzędowych do rejestrów gruntów [...] prowadzonego przez Starostę P., obejmującego grunty strony skarżącej, ani w innych archiwach państwowych), pierwotnego wykazu osób uprawnionych do udziału w wspólnocie gruntowej wsi B., o którym jest mowa w treści decyzji Wydziału Prezydium Powiatowej Rady N. w P. z dnia [...] kwietnia 1964 r. Decyzji organu I instancji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 kpa w związku z art. 18 ust. 2 i art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 44 pkt 2 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, , art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji do załatwienia niniejszej sprawy w trybie odwoławczym ponownie wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2015 r. - zaskarżoną w niniejszej sprawie - utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ II instancji stwierdził, iż kwestią bezsporną jest w niniejszej sprawie fakt podjęcia w dniu [...] kwietnia 1964 r. przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., na podstawie art. 8 ust. 2 ww. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, decyzji w przedmiocie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej wsi B.. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono natomiast, że sporządzony przez Prezydium Gromadzkiej Rady N. w B. wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. został sprawdzony i uzupełniony danymi określającymi wielkość udziałów w tej wspólnocie przysługujących poszczególnym jej uczestnikom. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego już tylko z tego względu wszczęte z wniosku Zarządu Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. datowanego na dzień [...] lipca 2012 r. postępowanie o ustalenie w drodze decyzji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w B., wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów w tej wspólnocie, należało umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe. Dopóki bowiem w obrocie prawnym istnieje orzeczenie rozstrzygające daną sprawę co do istoty, kolejne orzeczenie w tym zakresie wypełniałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 kpa i podlegałoby unieważnieniu, jako dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o nakazanie Staroście P. odtworzenia dokumentów oraz uaktualnienia ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy stwierdził, że żądania te nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Będący autorem wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 18 ust. 2, art. 8 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 44 pkt 2 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków; - prawa procesowego, tj. art.76 § 1, art.75 § 1, art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 6 i art. 8 kpa oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż ustalenia organów oparte są na wnioskowaniu, a nie na udowodnieniu, że załącznik do decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1964 r. został sporządzony i zawiera dane objęte zakresem przedmiotowego postępowania. Wspomnianego załącznika nie ma jednak w obrocie prawnym, a ponadto nie wystąpiły żadne skutki prawne "ustalenia wykazów", a zatem - jak stwierdziła strona skarżąca - "nie ma stanowczego rozstrzygnięcia tej kwestii, czyli wydania decyzji ustalającej wymagane przez ustawę informacje". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do jej uchylenia. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 kpa będącym prawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu powyższej regulacji ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który podlegałby konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11, LEX nr 1219036). W świetle powyższych rozważań uznać należy, że do sytuacji uzasadniających umorzenie w trybie art. 105 § 1 kpa postępowania wszczętego na wniosek należy negatywna ocena legitymacji procesowej wnioskodawcy, dokonana na gruncie przepisów art. 28 i art. 29 kpa. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] lipca 2012 r., złożonego przez grupę osób (S. P., W. K., J. K., P. M. i W. B.) oznaczonych jako Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B.. Przedmiotem żądania wnioskodawców było ustalenie w drodze wykazu osób uprawnionych do udziału we ww. Wspólnocie Gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów w tej Wspólnocie. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm., dalej jako "u.z.w.g.") - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., a więc w czasie orzekania przez organy obu instancji - starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (ust. 1). Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta (ust. 2). Art. 14 u.z.w.g. stanowi, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (ust. 1). Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy (ust. 2). W myśl art. 15 ust. 1 u.z.w.g. spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu. Z art. 18 u.z.w.g. wynika z kolei, że statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną (ust. 1). Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (ust. 2). Z powołanych przepisów wynika, że spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład określonej wspólnoty gruntowej nabywa osobowość prawną - a tym samym staje się podmiotem legitymowanym do reprezentowania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej - dopiero z dniem zatwierdzenia przez starostę w drodze decyzji statutu spółki. Analiza przekazanych Sądowi akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że osoby uprawnione do udziału we Wspólnocie Gruntowej w B., na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. (k. 46 akt. adm.) powołały Spółkę do sprawowania zarządu nad tą Wspólnotą. W skład Zarządu tej Spółki weszły następujące osoby: W. M., M. K., T. D. i M. Ż.. Jednocześnie odrębną uchwałą z tego samego dnia (k. 45 akt adm.) osoby uprawnione do udziału we Wspólnocie Gruntowej w B. zatwierdziły Statut powołanej Spółki. W piśmie z dnia [...] marca 2000 r. osoby wchodzące w skład ww. Zarządu Spółki oświadczyły, że rezygnują z wykonywanej działalności. W dniu [...] marca 2011 r. odbyło się natomiast zebranie statutowe Wspólnoty Gruntowej w B., podczas którego została utworzona nowa Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. oraz powołano "Zarząd Wspólnoty Gruntowej" w składzie: S. P., W. K., J. K., P. M., W. B. (protokół zebrania - k. 56-58 akt adm.). Następnie w dniu [...] kwietnia 2011 r. odbyło się kolejne zebranie, podczas którego przyjęto Statut tejże nowopowstałej Spółki (protokół zebrania - k. 60-61 akt adm.). Powołany "Zarząd Wspólnoty Gruntowej" w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta K. D. z wnioskiem o zatwierdzenie ww. Statutu Spółki (k. 62 akt adm.). W odpowiedzi Burmistrz Miasta K. D. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. wyjaśnił, że koniecznym warunkiem uwzględnienia takiego żądania jest uporządkowanie stanu prawnego Wspólnoty, przy czym wyłączne kompetencje w tym zakresie posiada starosta. W ocenie Sądu z przedstawionych wyżej okoliczności wynika, że po utworzeniu na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. i powołaniu Zarządu tej Spółki - pomimo rezygnacji osób, które weszły w skład tego organu - nie dokonano skutecznie zgłoszenia do ewidencji w trybie art. 18 ust. 2 u.w.z.g. zmiany w składzie osobowym Zarządu. Natomiast po upływie kilkunastu lat od powyższej rezygnacji, podczas zebrania osób uznających się za uprawnione do udziału we Wspólnocie Gruntowej w B., które odbyło się w dniu [...] marca 2011 r., doszło w istocie do utworzenia nowej (kolejnej) Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B., z nowym "Zarządem". Podczas zebrania, które odbyło się w dniu [...] kwietnia 2011 r. przyjęto w drodze głosowania Statut tej Spółki. Analiza akt sprawy nie pozostawia jednak wątpliwości, że Statut ten nie spotkał się z zatwierdzeniem w drodze decyzji - zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.z.p. Tym samym - w świetle dyspozycji powołanego przepisu - Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. utworzona w dniu [...] marca 2011 r. nie nabyła osobowości prawnej i tym samym jej organy, w tym Zarząd, nie mogły być stroną postępowania administracyjnego (a contrario art. 29 kpa). W konsekwencji nowoutworzona Spółka nie posiadała legitymacji do wystąpienia do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie w drodze wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej w B.. Wprawdzie ustalenia powyższe zostały całkowicie pominięte w rozważaniach organów administracji obu instancji, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 kpa, jednak stwierdzić należy, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem podjęte rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. z dnia [...] lipca 2014 r. było uzasadnione już ze względu na brak osobowości prawnej wnioskodawcy. W takiej sytuacji ustalenia organów dotyczące tego, czy przedmiotowy wniosek dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją (tj. decyzją z dnia [...] kwietnia 1964 r., nr [...], wydaną przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P.), miały charakter co najwyżej drugorzędny. Powyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Za niecelowe Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji li tylko ze względu na ww. wadę procesową. Stanowiłoby to bowiem wyraz nadmiernego formalizmu, który nie prowadziłby do wydania innego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku