II SA/Lu 749/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r., po rozpoznaniu odwołania B. T. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...], odmawiającej przyznania B. T. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad bratem W. K. – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż prawidłowo organ pierwszej instancji wskazaną wyżej decyzją odmówił przyznania B. T. specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z niespełnieniem przez nią przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, iż odwołująca się była zatrudniona w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 31 sierpnia 2009 r. Następnie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w okresie od 1 marca 2011 r. do 27 grudnia 2011 r. Z akt sprawy wynika, że przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego było związane z niepodejmowaniem zatrudnienia (utratą statusu osoby bezrobotnej). Ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności W. K. nastąpiło orzeczeniem z dnia 27 października 2011 r., z którego wynika, że niepełnosprawność powstała po 31 sierpnia 1983 r. Tym samym nie można przyjąć, że odwołująca się zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Obowiązujący w dacie wydania decyzji przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga, dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, istnienia bezpośredniego związku rezygnacji z zatrudnienia z podjęciem opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Nadto Kolegium zauważyło, że znajdujące się w aktach sprawy świadectwo pracy nie jest wystawione prawidłowo, gdyż nie zostało opatrzone pieczęciami potwierdzającymi, że pracodawca był zarejestrowany i posiadał numer REGON. Fakt, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie tej kwestii, nie mógł mieć jednak wpływu na wynik sprawy, wobec tego, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad bratem. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła B. T., podnosząc, iż odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest dla niej bardzo krzywdząca. Skarżąca podkreśliła, że opiekuje się nadal niepełnosprawnym bratem i nie jest w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia, gdyż uniemożliwia to stan zdrowia brata. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Zgodnie z tym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt sprawy wynika, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym bratem co najmniej od 2011 roku. Skarżąca była zatrudniona w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 31 sierpnia 2009 r., a następnie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w okresie od 1 marca 2011 r. do 27 grudnia 2011 r. W okresie od 29 grudnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad bratem. W ocenie organów należało uznać, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność brata, o której to przesłance mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym. Organy administracji podkreśliły przy tym, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy administracji w niniejszej sprawie wykładnia art.16a ust. 1 ustawy jest prawnie wadliwa. Organy te przyjęły bowiem, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, odmiennie aniżeli niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ustawy, świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). W orzecznictwie wskazuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi swego rodzaju wynagradzanie (rekompensatę) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, albowiem w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, niepubl., dostępny w CBOSA). Oznacza to, że sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 815/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 998/13 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14 – niepubl., dostępne w CBOSA). Tym samym, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (por. przykładowo wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt. II SA/Lu 630/14, niepubl., dostępny w CBOSA). Oceniając zasadność takiej interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy, zauważyć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK-A 2013, nr 9, poz. 134) orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 opisanej wyżej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Zakwestionowane przez Trybunał przepisy przewidywały zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby uprawnione na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w tych przepisach. Wydane natomiast na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasnąć miały z mocy prawa po upływie terminu 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał zastrzegł, że nie można jeszcze bezspornie stwierdzić, w jakim kierunku rozwinie się praktyka stosowania art. 16a ust. 1 ustawy, który to przepis wprowadził nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trybunał wskazał jednakże, że może ona doprowadzić do wykluczenia możliwości ubiegania się o to świadczenie przez osoby, które pobierały świadczenie na zasadach dotychczasowych, a następnie utraciły to prawo w związku z wygaszeniem decyzji administracyjnych na mocy art. 11 ust. 3 powołanej ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że osoby te - de nomine - nie będą bowiem ubiegały się o specjalny zasiłek opiekuńczy z pozycji rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż w okresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego nie pracowały. W jeszcze mniej korzystnej sytuacji są ci spośród dotychczasowych beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, którzy w ogóle nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc nie mogą z nich zrezygnować. Trybunał uznał za naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych regulację zawartą w art. 11 ust. 1 i 3 przywołanej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., prowadzącą do utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przez osoby, które świadczenie takie dotychczas pobierały, naruszając ich bezpieczeństwo prawne oraz bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych. Trybunał wskazał, że "pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie – w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia. Ponadto postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wszczęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, dotyczącym tego, czy art. 16a ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał zwrócił uwagę na to, że pytający sąd zasygnalizował istniejące rozbieżności w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych co do interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy oraz stwierdził, że "tak długo, jak rozbieżności mogą być usunięte przez sądy administracyjne, a zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest konieczne rozstrzyganie pytań prawnych opartych tylko na jednej ze stosowanych w praktyce interpretacji zakwestionowanego przepisu, gdy inne – również występujące w praktyce – przynoszą rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją". Oznacza to, iż obowiązkiem sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na decyzję odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji, która wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. jest dokonanie spośród możliwych sposobów wykładni art. 16a ust. 1 ustawy takiego, który przyniósłby rezultat zgodny z przepisami Konstytucji. W ocenie Sądu przedstawiona wyżej wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi do takiego rezultatu. W tym miejscu należy nadto rozważyć znaczenie nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, która nastąpiła na mocy przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tej ostatniej ustawy, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybiera od 1 stycznia 2015 r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.". W ten sposób przywrócono zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do zasiłku, znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 30 grudnia 2012 r.). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę zmianę tę trzeba ocenić jako zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie sądowym, do których doprowadził ustawodawca wskutek zmian legislacyjnych, jakie nastąpiły z mocy przepisów przywołanej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., ograniczając określenie przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Niewątpliwie bowiem na niekonstytucyjne skutki możliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzącej do utraty praw słusznie nabytych, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (por. powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt. II SA/Lu 630/14). Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 P.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, iż z uwagi na przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego wskazywana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwość co do prawidłowości wystawienia świadectwa pracy z dnia 31 sierpnia 2009 r. (k. 13 akt adm.) nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Skarżąca była zresztą, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zatrudniona także w innym okresie czasu (por. zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia 6 sierpnia 2004 r. – k. 11 akt adm.). Mając jednak na względzie wejście w życie powołanej ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, wprowadziła dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego – zasiłek dla opiekuna – wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami, należy zwrócić uwagę na konieczność sprawdzenia, czy zasiłek taki nie został skarżącej na jej wniosek przyznany. Zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są bowiem świadczeniami, które wykluczają się wzajemnie. W przypadku zatem, gdyby zasiłek dla opiekuna przyznano skarżącej za okres od 1 lipca 2013 r., obowiązkiem organu administracji byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.