II SA/Lu 751/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia ...Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. K. uchyliło decyzję wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej - z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia ...o odmowie przyznania jej pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 100 000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z. i na podstawie art. 5 pkt 1 tej ustawy odmówiło przyznania zasiłku celowego w wysokości 100 000 zł z przeznaczeniem na odbudowę domu zniszczonego w wyniku powodzi w 2010r. położonego w miejscowości Z. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że J. K. przed powodzią nie prowadziła gospodarstwa domowego w przedmiotowym budynku, świadczą o tym niskie rachunki za energię elektryczną, a także to, że wnioskodawczyni zameldowała się na terenie gminy na stałe dopiero po powodzi, wcześniej nie była tam zameldowana nawet tymczasowo, ponadto nakazy podatkowe przekazywane były na adres K. gmina Ł., rodzina wnioskodawczyni nie korzystała z usług tut. Ośrodka Zdrowia, a zgodnie z oświadczeniem z dnia 10 stycznia 2012r. złożonym przez jej matkę – J. A., wnioskodawczyni przebywała wraz z mężem i córką od czterech lat za granicą, gdzie córka od dwóch lat uczęszcza do angielskiej szkoły. Poza tym organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek już przed powodzią znajdował się w złym stanie technicznym i był przeznaczony do rozbiórki, co wynika z aktu notarialnego darowizny z dnia 7 lipca 2009r., na podstawie którego wnioskodawczyni nabyła ten budynek. Powyższe okoliczności – zdaniem organu I instancji – uzasadniają odmowę przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W odwołaniu J. K. podnosiła, że – wbrew ustaleniom organu I instancji - przed powodzią zamieszkiwała w Z., co potwierdza wywiad środowiskowy z czerwca 2010r., zeznania świadków oraz fakt uzyskania pomocy od OPS. Wyjaśniła, że fakt adnotacji w akcie notarialnym o złym stanie technicznym budynku wynikał z chęci uniknięcia wysokiego podatku. Przyznała, że jej mąż od 4 lat przebywa w Wielkiej Brytanii, a po powodzi, a więc od 2 lat wraz z nim przebywa tam ich córka, która uczęszcza do szkoły angielskiej. Wnioskodawczyni również po powodzi wyjechała do męża, jednak nie na stałe - często przebywa w Z. z uwagi na prace w gospodarstwie rolnym, zatrzymując się u ojca lub innych krewnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. Organ ustalił, że bezspornie w wyniku powodzi został zniszczony przedmiotowy budynek mieszkalny i z tego względu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazano jego rozbiórkę. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że pomoc na jego odbudowę nie może być przyznana, gdyż w świetle art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP. Tymczasem rodzina J. K. na stałe przebywa poza granicami RP (co potwierdziła jej matka w pisemnym oświadczeniu, a także sama J. K. w odwołaniu i co wynika z wywiadu środowiskowego). Ubocznie organ odwoławczy wskazał, że specjalne zasiłki celowe przyznawane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego, a więc wnioskodawcy nie mogą się domagać wypłaty świadczeń na zasadach typowych dla ubezpieczeń majątkowych. Organ ma obowiązek przyznać taką pomoc, jeśli osoby dotknięte przez powódź nie mają możliwości samodzielnie powrócić do normalności. Okoliczność zamieszkiwania przez wnioskodawczynię od 2 lat poza terytorium RP świadczy natomiast o możliwości zaspokojenia przez nią swych potrzeb, poza tym decyzją z dnia 10 czerwca 2010r. otrzymała ona w związku z powodzią pomoc w kwocie 6 000 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniosła, że w chwili wystąpienia powodzi przebywała na terenie gminy, mieszkała wtedy z rodzicami, ponieważ nie mogła mieszkać w zalanym budynku. Wskazała, że wprawdzie obecnie jej rodzina przebywa w Wielkiej Brytanii, ale nie oznacza to, że tam znajduje się jej miejsce zamieszkania, bowiem skarżąca ma zamiar odbudować zalany dom i wrócić do Polski. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami prawa, do czego z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny jest uprawniony, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zasiłek celowy "powodziowy" jest przyznawany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie art. 40 ust. 1 i 2 z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Przyznanie takiego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozostawia organowi pewną swobodę co do tego czy świadczenie przyznać. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości rozstrzygnięcia. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej, choć kontrola ta jest ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa. W niniejszej sprawie organ wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a dokonane przez niego ustalenia pozwalają stwierdzić, że - działając w granicach przysługującego mu uznania - miał prawo odmówić uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy domu zniszczonego w wyniku powodzi w 2010r. położonego w miejscowości Z. Organ zasadnie umotywował odmowę wskazując, że rodzina skarżącej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem mieszka w Wielkiej Brytanii, tam też koncentruje swoją działalność życiową (mąż skarżącej pracuje zawodowo, córka uczęszcza do szkoły). Specjalny zasiłek celowy "powodziowy" nie ma charakteru odszkodowawczego, nie stanowi rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Ma on jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Powyższe wynika z zasady pomocniczości wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. To osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężenia we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być jej przyznana. Skoro więc rodzina skarżącej ma w innym miejscu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to nie ma podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. Poza tym trafnie organ stwierdził, że przedmiotowy budynek już przed powodzią był w złym stanie technicznym i przeznaczony był do rozbiórki, co wynika z § 3 aktu notarialnego umowy darowizny z dnia 7 lipca 2009r., co świadczy o tym, że budynek ten nie mógł być miejscem prowadzenia gospodarstwa domowego przez rodzinę skarżącej, na co wskazują również inne okoliczności, które dodatkowo potwierdzają, że skarżąca w przedmiotowym budynku nie zamieszkiwała na stałe - niskie rachunki za energię elektryczną, brak zameldowania w gminie, niekorzystanie z usług Ośrodka Zdrowia. Z powyższego wynika, że przedmiotowy budynek faktycznie nigdy nie służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych rodziny skarżącej, a więc jego zniszczenie nie stanowi straty w rozumieniu art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, będącej przesłanką udzielenia skarżącej pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Niezależnie zatem od tego czy zamieszkiwanie przez rodzinę skarżącej w Wielkiej Brytanii ma charakter stały (czy jest to "miejsce zamieszkania" w rozumieniu art. 25 k.c. – jak przyjął organ odwoławczy) czy też jedynie okresowy, to ze względu na to, że rodzina skarżącej przed powodzią nie zaspokajała swoich potrzeb mieszkaniowych w przedmiotowym budynku, odmowa przyznania świadczenia była uzasadniona, a organowi nie można zarzucić dowolności w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270)