II SA/Lu 751/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 5 sierpnia 2024 r., znak: ZOA-V.7721.10.2024 w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w C. (dalej jako "strona", "skarżąca" "spółka", "inwestor"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2024 r. w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 21 lutego 2024 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. dokonali kontroli zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy utwardzenia terenu na działkach nr ewid. [...] [...] (wcześniej [...]) i [...] w obrębie ewid. nr [...] jednostka ewid. R. F. - Miasto, podczas której ustalono, że przy istniejącym budynku handlowo-usługowym po stronie północnej i południowej wykonano utwardzenie terenu z kostki betonowej. Utwardzenie po stronie północnej budynku wykonano w kształcie klina wzdłuż ściany budynku o zmiennej szerokości wynoszącej od 0,90 m (przy narożniku północno-wschodnim) do 5,20 m (przy narożniku północno-zachodnim). Przy przedmiotowej ścianie utwardzenie wykonano również w formie opaski betonowej zakończonej krawężnikiem betonowym. Opaska ma szerokość 0,90 m i długość 26,80 m, licząc od północno-wschodniego narożnika budynku handlowo-usługowego. Wskazane utwardzenie na działce nr ewid. [...] w stosunku do utwardzenia na działce nr ewid. [...] wykonane jest z różnicą wysokości terenu wynoszącą 0,50 m - przy ponownym pomiarze stwierdzono, że różnica wysokości wynosi 0,46 m (teren działki nr ewid. [...] jest wyżej). W celu zniwelowania tej różnicy wykonano trzy rzędy krawężnika betonowego na długości 11,70 m licząc od zachodniej krawędzi utwardzenia. Obie różnice wysokości na utwardzeniach terenu zabezpieczono na całej długości barierą drogową. Miejsce utwardzenia na działce nr ewid. [...] z utwardzeniem na działce nr ewid. [...] odróżnia się linią łączenia kostki oraz jej kolorystyką. Po stronie południowej budynku usługowo-handlowego wykonano utwardzenie z kostki betonowej na całej powierzchni działki nr ewid. [...]. Przedmiotowe utwardzenie łączy się z utwardzeniem działki nr ewid. [...] ściekiem wykonanym z kostki betonowej obniżonej i jest wykonane na długości ściany południowej do rampy przy narożniku południowo-zachodnim budynku. Utwardzenie po południowej stronie licząc od ścieku z kostki ma szerokość od 3,80 m (przy narożniku południowo-wschodnim) do 5,10 m (przy narożniku południowo-zachodnim). Przedmiotowe utwardzenie jest również wykonane częściowo w formie opaski zakończonej krawężnikiem betonowym wystającym, opaska ma szerokość 0,50 m. Przy narożniku południowo-zachodnim wykonano rampę o szerokości 3,20 m i długości 4,20 m. Rampa zlokalizowana jest w odległości 1,05 m od narożnika południowo-zachodniego budynku i jest usytuowana powyżej sąsiadującego utwardzenie terenu o 0,35 m. W trakcie kontroli przedstawiciel spółki tj. właściciela nieruchomości objętych kontrolą - M. D., oświadczył, że inwestorem wykonanego utwardzenia terenu jest spółka. Ponadto przedstawiciel inwestora oświadczył, że utwardzenie powstało w styczniu 2024 r. i dla wykonanych robót nie uzyskiwano pozwolenia na budowę oraz nie dokonywano zgłoszenia, gdyż zgodnie z jego wiedzą nie było takiej potrzeby. Podczas kontroli przedstawiciel inwestora dołączył do protokołu kopię umowy dzierżawy zawartą w dniu 4 stycznia 2024 r. pomiędzy Burmistrzem Miasta R. F. a spółką obejmującą działkę nr ewid. [...] obręb ewid. nr [...] o powierzchni 190 m2 oraz wydruk z systemu [...] na którym wskazano teren działki objęty ww. umową dzierżawy. M. D. oświadczył również, że w związku z zawarciem ww. umowy dzierżawy będzie zachowana wartość powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu. Ponadto przedstawiciel spółki oświadczył, że wykonane utwardzenie obejmuje jedynie działki nr ewid. [...], [...] i [...]. Pracownicy PINB w C. dokonali również ponownego pomiaru różnicy wysokości utwardzenia przy północnej stronie budynku handlowo- usługowego pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...], w wyniku którego stwierdzono, że różnica wysokości wynosi 0,46 m. Szczegóły dotyczące usytuowania utwardzenia terenu stwierdzono w trakcie kontroli i przedstawiono na stanowiącym część protokołu szkicu sytuacyjnym. Do protokołu kontroli załączono również dokumentację fotograficzną. Organ I instancji wskazał, że budynek handlowo-usługowy wraz z parkingiem na działkach nr ewid. [...], [...] (wcześniej [...]), [...] w obrębie ewid. nr [...], jednostka ewid. R. F. - M. powstał na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...] znak: [...] W sprawie ww. obiektów budowlanych PINB w C. prowadził pod znakiem: [...] postępowanie, które zostało zakończone wydaniem decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie. Jak wyjaśnił organ I instancji w trakcie ww. postępowania w oparciu o przedłożoną geodezyjną inwentaryzację powykonawczą (k. 4 akt I instancji) oraz okazaną przez projektanta kwalifikację o zmianach nieistotnych (k. 21 akt I instancji) stwierdzono zgodność zrealizowanych robót z projektem budowlanym i w dniu 5 grudnia 2023 r. wydano decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Do akt przedmiotowej sprawy załączono uwierzytelnioną kopię projektu zagospodarowania terenu, na której została dokonana stosowna kwalifikacja projektanta o zmianach nieistotnych, okazana w postępowaniu związanym z wydaniem pozwolenia na użytkowanie, która zawiera również bilans terenu (k. 21 akt I instancji). Przedmiotowy bilans terenu przedstawia zsumowanie powierzchni działek nr ewid. [...], [...] (aktualnie [...] i [...]), [...] objętych ww. decyzją Starosty C. o pozwoleniu na budowę z wyszczególnieniem m.in. powierzchni terenu zabudowanego, terenu utwardzonego i terenu biologicznie czynnego. Zgodnie z danymi przedstawionymi w powyższym bilansie terenu, inwestycja zlokalizowana jest w części na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R. - F. jako MWU-2, powierzchnia inwestycji na tym terenie wynosi 1628,56 m2, z czego 653,12 m2 to tereny biologicznie czynne, co stanowi 40% powierzchni inwestycji i zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R.-F. jest to wartość maksymalnie dopuszczalna na tym terenie. W toku powadzonego postępowania PINB uzyskał kopię mapy zasadniczej wraz z licencją wydaną przez Starostę C. upoważniającą do wykorzystania otrzymanych materiałów oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R.-F. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr LXVI/268/14 z dnia 12 listopada 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2015 r. poz. 361) zmienioną uchwałą Rady Miasta Rejowiec Fabryczny Nr VIII/52/19 z dnia 25 czerwca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r. poz. 4577) oraz uchwałą Nr VII/63/19 z dnia 26 sierpnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r. poz. 5104). Przy piśmie z dnia 14 marca 2024 r. spółka przedłożyła dodatkowy materiał dowodowy w postaci aneksu zawartego dnia 7 marca 2024 r. do umowy dzierżawy z dnia 4 stycznia 2024 r. zawartej pomiędzy Burmistrzem Miasta Rejowiec-Fabryczny a spółką dotyczącej części działki nr ewid. [...] oraz załącznika graficznego nr [...], określającego lokalizację wydzierżawionej działki. W toku postępowania PINB na podstawie zgromadzonej dokumentacji określił przebieg linii rozgraniczającej teren oznaczony jako MWU-2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R.-F. względem budynku handlowo-usługowego oraz wymiary wykonanego utwardzenia terenu w liniach rozgraniczających teren MWU-2. Obliczył powierzchnię wykonanych utwardzeń na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako MWU-2 na działkach nr ewid. [...], [...] i [...]. Ustalono, że utwardzenie przy elewacji północnej oznaczone nr [...] na analizie wymiarów posiada powierzchnię ok. 75,85 m2, natomiast utwardzenie oznaczone nr [...] przy elewacji południowej posiada nawierzchnię ok. 80,64 m2. Łączna powierzchnia wykonanych utwardzeń terenu na ww. działkach wynosi ok. 156,49 m2. Szczegółowy tok przeprowadzonych obliczeń powierzchni terenu został zawarty w notatce służbowej sporządzonej w dniu 22 marca 2024 r. (k. 52-53 akt I instancji). Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. F. dla terenu oznaczonego jako MWU-2 zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 5 ustalono minimalną powierzchnię biologicznie czynną wynoszącą 40%, natomiast zgodnie z § 5 pkt 2 ustalono dla istniejących terenów zabudowanych, które posiadają mniejsze niż ustalone w zmianie planu wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej - zakaz pomniejszania powierzchni biologicznie czynnej. Organ I instancji ustalił, że powierzchnia zrealizowanej inwestycji na terenach oznaczonych MWU-2 pierwotnie wynosiła 1628,56 m2, z czego 653,12 m2 stanowiły tereny biologicznie czynne, co stanowiło 40 % powierzchni inwestycji. Inwestor wykonując dodatkowe utwardzenie terenu o powierzchni ok. 156,49 m2, zmniejszył powierzchnię terenów biologicznie czynnych do ok. 496,63 m2, co stanowi ok. 30,50 % powierzchni na której zrealizowano inwestycję, czym naruszył ww. zapisy § 21 ust. 2 pkt 5 i § 5 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. F.. PINB w C. postanowieniem dnia 27 marca 2024 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał spółce, prowadzenie robót budowlanych przy budowie utwardzenia terenu na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie ewid. nr [...], jednostka ewid. R. F. - Miasto, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W wyniku rozpatrzenia zażalenia spółki na powyższe postanowienie, LWINB postanowieniem z dnia 9 maja 2024 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały wykonane i brak było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W toku ponownie prowadzonego postępowania, przedstawiciel spółki w dniu 23 maja 2024 r. przedłożył w siedzibie PINB w C. pismo wraz z umową użyczenia zawartą w dniu 23 maja 2024 r. pomiędzy Miastem R. F. a [...] Sp. z o.o. Sp. k. obejmującą bezpłatne używanie części nieruchomości - działki nr ewid. [...] położonej w R. F. obręb nr [...] o powierzchni 190 m2. Powyższa umowa została zawarta na czas nieokreślony i uwzględnia prawo do dysponowania przedmiotowym gruntem na cele budowlane. W treści pisma przedstawiciel spółki zwrócił się z prośbą o dokonanie ponownej analizy terenów biologicznie czynnych wchodzących w skład kompleksu nieruchomości zajętych pod inwestycję związaną z utwardzeniem terenu na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie 6 w R. F.. Ponadto nadmienił, iż użyczona część nieruchomości została nabyta w celu zwiększenia terenu inwestycyjnego i kompleksu ww. nieruchomości, wobec czego zostały spełnione ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. F., tj. 40% na terenach oznaczonych MWU-2. W związku przedstawieniem przez inwestora dwóch różnych umów dotyczących części działki nr ewid. [...], tj. umowę dzierżawy z dnia 4 stycznia 2024 r. oraz umowę użyczenia z dnia 23 maja 2024 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w R. F. z prośbą o udzielenie informacji czy zawarta umowy dzierżawy z dnia 4 stycznia 2024 r. obowiązuje strony. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta R. F. poinformował, że umowa dzierżawy zawarta w dniu 4 stycznia 2024 r. została rozwiązana z dniem 22 maja 2024 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB w C. decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. znak: NB.5140.3.2024 wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał [...] Sp. z o.o. sp. k. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], jednostka ewidencyjna R. F.-Miasto: - części utwardzenia terenu z kostki betonowej wybudowanego przy elewacji południowej budynku handlowo-usługowego w odległości 5,20 m od narożnika południowo-zachodniego o wymiarach: długość 16,80 m, szerokość (zmienna) 4,50-5,10 m, - części utwardzenia terenu z kostki betonowej wybudowanego przy elewacji północnej budynku handlowo-usługowego bezpośrednio przy narożniku północno-zachodnim o wymiarach: długość 18,50 m, szerokość (zmienna) 3,00 - 5,20 m i wykonanie w miejscu rozebranego utwardzenia powierzchni biologicznie czynnej w sposób zgodny z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. F.. W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlany decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że PINB w C. dokonał prawidłowej analizy robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu na działkach o nr ewid. [...],[...],[...] w obrębie ewid. nr [...], jednostka ewid. R. F. - Miasto wykonanych przez inwestora pod względem zgodności z ww. obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. F., stwierdzając naruszenie zapisów tego planu. LWINB stwierdził, że utwardzenie terenu należy wiązać z obiektem budowlanym, które to zapewnia możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, zasadnym było odniesienie się do inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowego wraz z parkingiem zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...], dla których to obiektów PINB w C. wydał pozwolenie na użytkowanie z dnia 5 grudnia 2023 r. Wykonane w styczniu 2024 r. utwardzenie terenu na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], stanowi urządzenie budowlane służące ww. budynkowi handlowo-usługowemu, zwłaszcza że zostało wykonane wzdłuż ścian tego budynku. Zasadnym było zatem odniesienie się do bilansu terenu, który został ujęty w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym dokumentację projektową okazaną przy postępowaniu związanym z wydaniem pozwolenia na użytkowanie ww. budynku handlowo- usługowego wraz z parkingiem. Wobec powyższego, LWINB uznał, że inwestor wykonując w styczniu 2024 r. dodatkowe utwardzenie terenu naruszył ustalenia zawarte w § 21 ust. 2 pkt 5 i § 5 pkt 2 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. F., bowiem na terenie oznaczonym MWU-2 nie został zachowany minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni inwestycji (30,50% zamiast 40%). Organ odwoławczy podzielił także argumentację PINB, że do bilansu terenu nie może zostać wliczona działka nr ewid. [...]. Przedłożone przez inwestora dokumenty tj. umowa dzierżawy z dnia 4 stycznia 2024 r. - rozwiązana z dniem 22 maja 2024 r. oraz obowiązująca umowa użyczenia z dnia z dnia 23 maja 2024 r. - zawarta na czas nieokreślony nie daje podstaw do wliczania powyższej działki do bilansu terenu i określenia procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Inwestor w celu otrzymania pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem na działkach nr ewid. [...], [...] (wcześniej [...]), [...] w obrębie ewid. nr [...], jednostka ewid. R. F. - M., ściśle określił teren inwestycji dla którego dokonał analiz zgodności z prawem miejscowym w zakresie bilansowania różnego typu powierzchni, natomiast działka nr ewid. [...] nie była ujęta w sporządzonym bilansie terenu na cele wydania tego pozwolenia. Natomiast z uwagi na to, że inwestycja, która powstała na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...] znak: [...] została zakończona wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: [...], nie ma już możliwości rozszerzenia terenu inwestycyjnego, zwłaszcza, że na działkach została pozostawiona minimalna powierzchnia biologicznie czynna wynosząca 40%. Odnosząc się do podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że z art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że obejmuje ona zakresem przedmiotowym roboty budowlane dotyczące rodzajowo określonych inwestycji, jak w tym przypadku inwestycji polegającej na utwardzeniu powierzchni gruntu. Regulacja ta wskazuje, iż utwardzenie powierzchni gruntu stanowi w swej istocie wykonanie robót budowlanych i w tych kategoriach powinno być ono kwalifikowane. Stwierdzono również, że wykonanie przedmiotowego utwardzenia terenu narusza przepisy prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. F.. Powyższe wyklucza zatem możliwość doprowadzenia przedmiotowego utwardzenia powierzchni gruntu do stanu zgodnego z przepisami w sposób inny, niż poprzez nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę. Wobec nie dającej się usunąć niezgodności z przepisami prawa, w tym przypadku przepisów prawa miejscowego, postępowanie musiało być zakończone doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, czyli decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem LWINB organ I instancji nie naruszył reguł postępowania. W skardze do tut. Sądu skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji bądź uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zawrotu kosztów postępowania zarzuciła: 1. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB w C., w sytuacji gdy decyzja ta była wadliwa z tego względu, że jej rozstrzygnięcie nie było jednoznaczne - na mocy decyzji PINB w C. nakazał spółce "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę części utwardzenia terenu", przy czym z rozstrzygnięcia nie wiadomo o jaki obiekt chodzi: czy chodzi o budynek handlowo-usługowy, czy o budynek handlowo-usługowy z parkingiem, czy, też o inny obiekt, co jest o tyle istotne, że rozstrzygnięcie organu co do zakresu i przedmiotu sprawy musi być jednoznaczne (z racji władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być i jednoznaczny i precyzyjny, nie jest możliwe usuwanie wątpliwości dotyczących rozstrzygnięcia przy pomocy uzasadnienia decyzji), a brak precyzji w tej mierze może powodować chaos w sferze stosowania prawa, zwłaszcza na etapie ewentualnej egzekucji obowiązków wynikających z wydanej decyzji administracyjnej, co obligowało LWINB do uchylenia decyzji PINB w C. w całości w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenia - w tym zakresie - co do istoty sprawy, zaś utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji skutkuje tym, że jest ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. naruszenie innych przepisów postępowania w postaci: 1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieobliczenie powierzchni całkowitej inwestycji w dacie jej realizacji, tj. w styczniu 2024 r. i oparcie się na powierzchni całkowitej inwestycji wynikającej z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...] (znak: [...]), a zatem powierzchni dotyczącej innej inwestycji, niż inwestycja realizowana w styczniu 2024 r., tj. powierzchni inwestycji zrealizowanej w 2023 r., mimo jednoczesnego stwierdzenia przez LWINB, że inwestycja, której dotyczy sprawa jest inną inwestycją, niż inwestycja zrealizowana w:2023 r. (na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji LWINB wskazuje: "wykonana w styczniu 2024 r. odrębna inwestycja polegająca na wykonaniu dodatkowego utwardzenia terenu"), 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, tj. pominięcie przedłożonych przez Spółkę umów (umowy dzierżawy z dnia 4 stycznia 2024 r. wraz z aneksem z dnia 7 marca 2024 r. oraz umowy użyczenia z dnia 23 maja 2024 r.), a które potwierdzały, że w dacie realizowania inwestycji polegającej na wykonaniu utwardzenia terenu, tj. w styczniu 2024 r. (oraz później) spółka była (i nadal jest) w posiadaniu dodatkowego terenu (działki budowlanej znajdującej się w liniach rozgraniczających teren MWU-2), który powinien zostać uwzględniony do obliczenia powierzchni całkowitej inwestycji, a w rezultacie do obliczenia wysokości wskaźnika terenu biologicznie czynnego dla aktualnej inwestycji, które to uchybienia miały ten istotny wpływ na wynik sprawy, że skutkowały uznaniem, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym; planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. F., a dalej także uznaniem, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że spółka naruszyła zapisy tego planu podczas gdy analiza ta była nieprawidłowa, a stwierdzenie naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było co najmniej przedwczesne; 3. naruszenie innych przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe, pobieżne ustalenia w zakresie charakteru wykonanych prac w postaci utwardzenia terenu przejawiające się w: a) uznaniu, że wykonanie utwardzenia wzdłuż budynku uzasadnia przyjęcie, że zachodzi funkcjonalny związek między utwardzeniem a budynkiem handlowo-usługowym, b) braku poczynienia dodatkowych ustaleń co do występowania funkcjonalnego związku między utwardzeniem a budynkiem, c) braku rozważenia możliwości potraktowania utwardzenia jako samodzielnej budowli, które to uchybienie miało ten istotny wpływ na wynik sprawy, że skutkowało uznaniem, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. F., a dalej także uznaniem, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że spółka naruszyła zapisy tego planu, podczas gdy analiza ta była nieprawidłowa, a stwierdzenie naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było co najmniej przedwczesne; 4. naruszenie innych przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i ograniczenie się do granic (a co za tym idzie także do powierzchni) poprzedniej inwestycji, podczas gdy obecne postępowanie nie jest postępowaniem prowadzonym w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, w związku z czym dokumentacja złożona w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie: powinna być decydująca dla oceny parametru powierzchni biologicznie czynnej w dacie realizacji utwardzenia terenu, zwłaszcza że w dacie wykonywania utwardzenia spółka dysponowała dodatkowym terenem, co spółka wykazała w toku przedmiotowego postępowania przedkładając organom administracji umowy: dzierżawy z dnia 4 stycznia 2024. r. wraz z aneksem z dnia 7 marca 2024 r. oraz użyczenia z dnia 23 maja 2024 r., które to uchybienie miało ten istotny wpływ na wynik sprawy, że skutkowało uznaniem, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. F., a dalej także uznaniem, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że spółka naruszyła zapisy tego planu, podczas gdy analiza ta była nieprawidłowa, gdyż nie uwzględniała powierzchni całkowitej inwestycji (powierzchni działek pozostających we władaniu spółki) w dacie jej realizacji, tj. w styczniu 2024 r., a także w okresie późniejszym, zaś stwierdzenie naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było co najmniej przedwczesne; 5. naruszenie innych przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie - w oparciu o wybiórczo przeanalizowany materiał dowodowy (z pominięciem umów przedłożonych przez spółkę) - że związek funkcjonalny między utwardzeniem powierzchni gruntu budynkiem handlowo-usługowym uzasadnia odwoływanie się do wskaźników wynikających z nieaktualnego (dotyczącego innej inwestycji - zakończonej w 2023 r.) bilansu terenu, w sytuacji gdy wykonanie robót budowlanych w styczniu 2024 r. nakazywało uwzględnienie okoliczności faktycznych istniejących w tym czasie, a zatem obligowało organ do ustalenia aktualnego bilansu terenu, tj. uwzględniającego stan władania spółki w dacie realizacji inwestycji w postaci utwardzenia terenu (względnie w dacie wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego), które to uchybienie miało ten istotny wpływ na wynik sprawy, że skutkowało uznaniem, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. F., a dalej także uznaniem, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że spółka naruszyła zapisy tego planu, podczas gdy analiza ta była nieprawidłowa, gdyż nie uwzględniała powierzchni całkowitej inwestycji (powierzchni działek pozostających we władaniu spółki) w dacie jej realizacji, tj. w styczniu 2024 r., a także w okresie późniejszym, zaś stwierdzenie naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było co najmniej przedwczesne; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej Spółce doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę, podczas gdy wynikający z § 21 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (40%) został w przypadku aktualnej inwestycji zachowany, a to z uwagi na dysponowanie przez Spółkę, w dacie realizacji utwardzenia terenu (oraz później), dodatkowym terenem, który podlegał uwzględnieniu w procesie obliczania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, co czyni decyzję rozbiórkową przedwczesną; 7. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie Spółce doprowadzenia "obiektu" do stanu poprzedniego, podczas gdy nakaz ten może dotyczyć wyłącznie obiektów budowlanych, a więc budynków, budowli oraz obiektów małej architektury (art.3 pkt 1 Prawa budowlanego), a nie urządzeń budowlanych, w stosunku do których organ nadzoru budowlanego może jedynie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego); 8. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej spółce doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę, podczas gdy w sprawie istniała możliwość nakazania Spółce dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki nie narusza bowiem prawa materialnego, a także w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak tego domaga się skarżąca. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stała się decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie, którą organ nakazał spółce doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], jednostka ewidencyjna R. F.-Miasto: części utwardzenia terenu z kostki betonowej wybudowanego przy elewacji południowej budynku handlowo-usługowego w odległości 5,20 m od narożnika południowo-zachodniego o wymiarach: długość 16,80 m, szerokość (zmienna) 4,50-5,10 m oraz części utwardzenia terenu z kostki betonowej wybudowanego przy elewacji północnej budynku handlowo-usługowego bezpośrednio przy narożniku północno-zachodnim o wymiarach: długość 18,50 m, szerokość (zmienna) 3,00 - 5,20 m i wykonanie w miejscu rozebranego utwardzenia powierzchni biologicznie czynnej w sposób zgodny z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. F.. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm. – dalej również jako "P.b.") art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 4 P.b. Zgodnie z tymi przepisami przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 P.b.). Art. 50 ust. 1 P.b., stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W toku przeprowadzonego postepowania ustalono, że budowa utwardzenia terenu na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie ewid. nr [...], jednostka ewid. R. F. - Miasto, zrealizowana została w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. We wskazanych przepisach wymieniono rodzaje robót budowlanych podlegających zgłoszeniu i zwolnionych z jakiejkolwiek formy reglamentacji. Charakteryzują się one niższym stopniem skomplikowania pod względem techniczno-budowlanym. W myśl art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Wskazać należy, że w przepisach brak jest definicji utwardzenia gruntu. Zgodnie z orzecznictwem przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. W wyniku utwardzenia nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli. Ustawodawca nie określił jakiemu celowi ma służyć wykonanie tych robót, ani jakie ma być przeznaczenie utwardzonego terenu. Niemniej jednak w rezultacie utwardzenia nie powinien powstać obiekt budowlany (budowla) o oznaczonej funkcji, czyli sam tak utwardzony teren nie powinien pełnić samodzielnej funkcji jako m. in. plac parkingowy. Należy także wskazać, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 ustawy), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym w stosunku do którego pełni funkcję służebną. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto przez organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowe utwardzenie terenu jest związane ze zrealizowanym wcześniej budynkiem handlowo-usługowym, zatem w myśl art. 3 pkt 9 P.b. stanowi urządzenie budowlane. W tym miejscu należy wyjaśnić, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ocenić każde roboty budowlane pod kątem m.in. ich zgodności z przepisami prawa, w tym przepisami planistycznymi i warunkami technicznymi, w przypadku zaś wymagającym interwencji w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - ma obowiązek zastosować art. 51 ust. 1 P.b. W niniejszej sprawie sporny teren objęty jest postanowieniami uchwały Rady Miasta R. F. nr LXVI/268/14 z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. F., zmienioną następnie uchwałą Rady Miasta Rejowiec Fabryczny nr VII/52/19 z dnia 25 czerwca 2019 r. oraz uchwałą nr VIII/63/19 z dnia 26 sierpnia 2019 r. (skrótowo powoływany dalej jako "m.p.z.p."). W § 21 ust. 2 pkt 5 postanowień m.p.z.p. ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. minimalną powierzchnie biologicznie czynną wynoszącą 40%. § 5 pkt 2 m.p.z.p. określa ogólne zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj. dla istniejących terenów zabudowanych, które posiadają mniejsze niż ustalone w zmianie planu wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej - zakazując pomniejszania powierzchni biologicznie czynnej. W przeprowadzonym postępowaniu zostało ustalone, że powierzchnia zrealizowanej inwestycji dotyczącej budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem na działkach nr ewid. [...], [...] (aktualnie [...] i [...]), [...], wynosiła 1628,56 m2 na terenach oznaczonych w m.p.z.p. MWU-2, w tym 653,12 m2 stanowiły tereny biologicznie czynne, co stanowi 40% powierzchni inwestycji. W styczniu 2024 r. wykonano utwardzenie terenu o powierzchni ok. 156,49 m2 na działkach nr ewid. [...], [...], [...], co spowodowało zmniejszenie terenu biologicznie czynnego do, jak określiły organy nadzoru budowlanego, ok. 496,63 m2. Powyższe stanowi ok. 30,50% powierzchni, na której została zrealizowana inwestycja. Jak już wyżej wskazano organy nadzoru prawidłowo przyjęły, że sporne utwardzenie terenu jest związane ze zrealizowanym wcześniej budynkiem handlowo-usługowym, zapewnia możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, bowiem zostało wykonane wzdłuż ścian tego budynku. Zdaniem Sądu ustalenia organów nadzoru w tym zakresie są prawidłowe i zasadnie wzięto pod uwagę bilans terenu, który został ujęty w projekcie zagospodarowania terenu w dokumentacji przedstawionej w postępowaniu związanym z wydaniem pozwolenia na budowę, a następnie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku handlowo- usługowego wraz z parkingiem. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że spółka wykonując w styczniu 2024 r. dodatkowe utwardzenie terenu naruszyła ustalenia zawarte w § 21 ust. 2 pkt 5 i § 5 pkt 2 m.p.z.p., albowiem na terenie oznaczonym MWU-2 nie został zachowany minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni inwestycji - 30,50% zamiast 40%. Należy także zgodzić się z argumentacja organów nadzoru budowlanego w zakresie możliwości wliczenia do bilansu terenu części działki na ewid. [...]. Jak słusznie wskazano umowa dzierżawy z dnia 4 stycznia 2024 r. - rozwiązana z dniem 22 maja 2024 r. oraz obowiązująca umowa użyczenia z dnia z dnia 23 maja 2024 r. - zawarta na czas nieokreślony nie daje podstaw do wliczania powyższej działki do bilansu terenu i określenia procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wyjaśnić należy, że z akt sprawy – mapy będącej złącznikiem do pozwolenia na budowę na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem na działkach nr ewid. [...], [...] (wcześniej [...]), [...] stanowiącej projekt zagospodarowania terenu (k. 21 akt organu I instancji) wynika jaki teren inwestycji został określony i dla jakiego terenu dokonano analizy zgodności z m.p.z.p. w zakresie bilansowania różnego typu powierzchni. Podkreślić należy, że działka o nr ewid. [...] nie była ujęta w sporządzonym bilansie terenu. Inwestycja, która powstała na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...] znak: [...] została zakończona wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: [...] i nie ma możliwości rozszerzenia terenu inwestycyjnego o część działki nr ewid. [...], by zachowane zostały parametry co do powierzchni biologicznie czynnej po wykonaniu utwardzenia w styczniu 2024 r. Odnosząc się do trybu postępowania zawartego w przepisie art. 51 P.b. wskazać należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja zachodzi w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż jak prawidłowo uznały organy obu instancji przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z postanowieniami m.p.z.p. w zakresie zachowania minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni całej inwestycji. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu organu ustaliły w niniejszej sprawie wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasady określonej w art. 7 k.p.a., a znajdującej rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. Dokonując tych ustaleń uwzględniły cały zgromadzony materiał dowodowy, który został poddany ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. W trakcie całego postępowania zapewniono stronie czynny udział, zawiadamiając ją o podejmowanych czynnościach, jak i zgromadzonym materiale dowodowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ przedstawił w nim nie tylko ustalono stan faktyczny, ale także wskazał w oparciu o jaki materiał dowodowy poczynił te ustalenia. Przedstawiono również podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową, poprzedzoną właściwym postępowaniem, uwzględniającą całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, opartą na prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, i spełniającą wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe rozważania na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.