II SA/Lu 752/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na dożywianie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy)złotych tytułem należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011r. odmawiającą przyznania J. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu podano, że wnioskiem z dnia [...]listopada 2010r. strona domagała się przyznania zasiłku na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania‘’ ( Dz. U Nr 267, poz. 2259 ze zmianami ). Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni mieszka wraz z matką w mieszkaniu składającym się z pokoju, kuchni oraz łazienki i z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, ponosi opłaty za mieszkanie zgodnie z postanowieniami umowy użyczenia zawartej z matką, robi zakupy dla siebie i matki, przygotowuje wspólne posiłki. Nie posiada stałego źródła dochodu, dysponuje jedynie dodatkiem mieszkaniowym z którego opłaca czynsz. Jej matka, H. P., ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, utrzymuje się z dodatku pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego. Organ wyjaśnił, że stosownie do art.5 ust.1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom lub rodzinie, wskazanym w ustawie jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Pomoc powyższą udziela się w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych ( art. 3 pkt 1 lit.c). Ponieważ łączny dochód strony oraz jej matki w październiku 2010r. zamknął się kwotą 797,82 zł była ona uprawniona do otrzymania pomocy w ramach wspomnianego programu. Kolegium zaznaczyło jednak, że J. S. korzystała już od października do grudnia 2010r. z tej formy pomocy, przeznaczonej na zakup żywności. Decyzją z [...] października 2010r. przyznano jej bowiem zasiłek w kwocie 300,00 zł, płatny w trzech ratach po 100,00 zł miesięcznie od października do grudnia 2010r. Z danych ośrodka pomocy społecznej wynika ponadto, że średni koszt wypłaconego świadczenia za okres od I - III 2011 r. wynosi w mieście 107,73 zł , na wsi 92,98 zł. W tej sytuacji Kolegium uznało, że decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. podniosła, że decyzja Kolegium narusza jej prawa finansowe i do godnego życia. Podkreśliła, że nie przekroczyła kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń pieniężnych. Ze względu na stan zdrowia ma przeciwwskazania do pracy na wysokości, przy maszynach ruchomych i urządzeniach elektrycznych, co znacznie ogranicza jej możliwości zatrudnienia. Zdaniem skarżącej błędnie ustalono, że prowadzi wraz z matką wspólne gospodarstwo domowe. Wyjaśniła, że każda z nich ma odrębny tytuł do mieszkania, wywodzący się z użytkowania wieczystego i użyczenia, każda ma swoje prawa i obowiązki polegające na opłacie za remont, administrację, ścieki i wodę. Jej gospodarstwo jest jednoosobowe, zgodnie z jej nieograniczoną wolą, przekonaniem, wiedzą i wolnością decydowania o osobistym życiu, co jest zgodne z zasadami życia społecznego. Zaprzeczyła, aby odmówiła podjęcia proponowanej jej pracy. Podkreśliła, że nie przyjmuje biernej postawy, zarejestrowała się w Biurze Szkoleń Zawodowych. Zgodnie z Kartą Aktywności Zawodowej brak jest dla niej ofert pracy. Z kolei w Biurze Karier Zawodowych nie została zakwalifikowana do pracy jako salowa. W mniemaniu skarżącej nikt nie może zmuszać jej do przymusowej pracy. Powyższe okoliczności skarżąca potwierdziła dodatkowo w piśmie z dnia [...] października 2011r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma Kolegium dowodząc, że świadczenia przyznawane na podstawie art. 5 ust.1 i art.6 ust.1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania ‘’ ( Dz. U Nr 267, poz. 2259 ze zmianami ) mają charakter uznaniowy. Uwaga ta znajduje uzasadnienie w treści art. 5 pkt 1 ustawy zgodnie z którym pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Art. 6 ust.1 stanowi z kolei, że pomoc w formie posiłku może być przyznana odpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium, o którym mowa w art. 5 ust. 1 albo 2 Uregulowany w powyższy sposób schemat udzielenia pomocy ma ścisły związek z określonymi w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zasadami udzielania świadczeń, do której stosowania zobowiązuje art.7 wspomnianej ustawy. Z treści art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem pomocy społecznej jest pomoc osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma charakter subsydiarny (pomocniczy ), co oznacza, iż tylko uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, mogą jej zostać przyznane świadczenia pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji dysponuje w tym zakresie niczym nie skrępowaną swobodą, a także tego, iż decyzje podejmowane w sferze uznania wolne są od kontroli, szczególnie zaś od kontroli niezawisłych sądów. Jak zaznaczył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r. ( III ARN 28/90 OSP 1992/7/150 ) już tylko z podstawowych przepisów art. 8 kpa, zobowiązującego organy administracji do prowadzenia sprawy w ten sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a także z art. 9 tegoż kodeksu, zobowiązującego je do wszechstronnego informowania ich o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, wynikają szczególne, wręcz rygorystyczne obowiązki dla prowadzących sprawę organów, obowiązki, które nie mogą być dowolnie naruszane lub wręcz pomijane. Podobnie też przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa ustanawiają dla organów administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei art. 107 § 3 kpa określa zasadnicze warunki, jakim musi odpowiadać uzasadnienie decyzji. Wszystkie te rygory muszą być szczególnie skrupulatnie przestrzegane właśnie przy wydawaniu decyzji w sprawach uznaniowych, a już bez żadnej wątpliwości wówczas, gdy decyzja ma treść odmowną lub ustanawia dla strony jakiś nowy obowiązek. W tym zakresie należy oprzeć się nie tylko na brzmieniu powyżej powołanych przepisów, ale brać przede wszystkim pod uwagę wnioski płynące z fundamentalnej zasady równości obywateli wobec prawa, ustanowionej przez Konstytucję. Zasada ta nakłada szczególne wymagania na organy stosujące przepisy o charakterze uznaniowym, zawierające klauzulę generalne, zwroty niedookreślone. Słusznie także zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981r. ( SA 820/81 OSPiKA 1-2 z 1982r. ), że wyrażona w art. 7 kpa zasada, zobowiązująca organy administracji państwowej m.in. do załatwienia sprawy "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", oznacza, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. W tym kontekście uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może zostać uznane za wyczerpujące. Sprowadza się ono właściwie do wykazania, że odmowa przyznania świadczenia podyktowana jest uprzednim udzieleniem pomocy na ten sam cel decyzją z dnia 12 października 2010r. w kwocie po 100 złotych za październik, listopada i grudzień tego roku, a także trudną sytuacją finansową ośrodka pomocy społecznej. Oczywiście okoliczności te nie mogą pozostać obojętne dla oceny żądania strony, skoro z treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że potrzeby osób i rodzin korzystających pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, co w sposób oczywisty związane jest z ograniczonymi możliwościami finansowymi, jakimi dysponują organy zajmujące się udzielaniem pomocy. Zasada ta nie może jednak przybierać charakteru automatyczności w działaniu samych organów. Każdy przypadek winien być rozpatrzony indywidualnie, a zajęte stanowisko starannie wyważone i uzasadnione. W tym sensie samo powołanie się na fakt wcześniejszego udzielenia pomocy, bez podania jej skutków i wpływu na sytuację oraz bez odniesienia się do argumentacji skarżącej nie może znaleźć aprobaty. Stanowisko Kolegium jest tym bardziej niezrozumiale, jeśli zaznaczyć, że w decyzji z dnia 8 lutego 2011r. ten sam organ, uchylając decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2010r. o odmowie przyznania pomocy w ramach wspomnianego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania’’, powołującą się właśnie na pomoc udzieloną decyzją z dnia [...] października 2010r. podkreślił, że przyznana pomoc na dożywianie w kwocie 300 złotych na okres trzech miesięcy nie pozwala na pokrycie całości wydatków na zakup żywności. Kolegium stwierdziło wówczas, że za kwotę 100 złotych przyznanej pomocy "trudno zaspokoić sobie jeden gorący posiłek w listopadzie, można kupić żywności na parę dni". Organ nakazał wówczas wnikliwą ocenę sytuacji życiowej skarżącej w zakresie ustalenia, czy zachodzą okoliczności rozszerzenia przyznanej pomocy. Trudno w tej sytuacji stwierdzić jakimi motywami kierował się organ odwoławczy obecnie uznając udzieloną pomoc za wystarczającą, mimo ponowienia tej samej argumentacji przez organ I instancji. Nie jest też jasne, co organ chciał wykazać, powołując się na dane dotyczące średniego kosztu wypłaconego świadczenia za okres od stycznia do marca 2011r. Pomijając już, że dane te nie mają żadnego związku z pomocą udzieloną w ostatnim kwartale 2010r., to ponownie podkreślić trzeba także, w świetle powołanego już art. 3 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, brak ich wpływu na ocenę zasadności żądania strony. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby sprowadzenie pomocy społecznej wyłącznie do roli instytucji dystrybuującej środki finansowe i to w zakresie ściśle wcześniej ustalonym, co przecież mija się z jej istotą, określoną w art. 2 ust.1 ustawy i samymi zasadami udzielania pomocy. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje także niezbicie, że Kolegium nie dość wnikliwie zważyło wyjątkowy charakter świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 29 grudnia 2005r. pozwalających na zaspokojenie absolutnie niezbędnej potrzeby życiowej. O znaczeniu pomocy w zakresie dożywiania wskazuje choćby to, że mimo wskazania w art. 48 ust.4 ustawy o pomocy społecznej konieczności zapewnienia jednego gorącego posiłku dziennie osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić oraz możliwości uzyskania zasiłku celowego na zakup żywności ( art. 39 ust.2 ustawy ), to jednak ustawodawca zdecydował się na jej regulację w odrębnej ustawie. Także ta okoliczność nie powinna pozostać poza sferą uwagi organów udzielających pomocy w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę organy jeszcze raz zbadają sytuację skarżącej, ustalą, czy dotychczas udzielona pomoc na dożywianie odniosła zamierzony skutek i czy jej kontynuacja, przy uwzględnieniu całej struktury udzielanej pomocy oraz wydatkowanych już kwot, znajduje uzasadnienie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 w związku z art.205 § 2 wspomnianej ustawy i § 19 w związku z § 18 ust.1 pkt.1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami ).