II SA/Lu 752/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...], przyznającą S. K. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na potrzeby wymienione w podaniu w miesiącu maju 2012 r. w wysokości [...] zł i nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że organ pierwszej instancji przyznał S. K. przedmiotowe świadczenie na potrzeby wymienione w podaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że S. K. prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, a dochód jego rodziny obejmujący jedynie zasiłek okresowy w wysokości [...] zł nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że w odwołaniu od powyższej decyzji S. K. zarzucił pominięcie przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na zapłacenie rachunku za energię elektryczną. Dodatkowo wniósł o rozpatrzenie wszystkich dotychczasowych decyzji tego organu wydanych w sprawach skarżącego w okresie od czerwca 2010 r. wskazując, że decyzje te były podejmowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a organ świadomie wprowadzał skarżącego w błąd dopuszczając się przestępstwa. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Organ drugiej instancji wskazał, że S. K. nie ma własnych dochodów, a utrzymuje się z regularnych świadczeń wypłacanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Jednocześnie, wprawdzie skarżący został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności i jest osobą niezdolną do pracy, ale prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną D. K., która pomimo deklarowanych problemów zdrowotnych jest osobą zdolną do pracy. Organ podkreślił, że ostatnio wymieniona okoliczność znajduje potwierdzenie w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu [...] marca 2012 r., podczas którego oceniono stan zdrowia D. K. jako ogólnie dobry. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczył udzielenia zapomogi na zapłacenie rachunku za energię elektryczną w wysokości [...] zł oraz na wymianę szkieł w okularach w wysokości [...] zł. Organ pierwszej instancji działając w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego przyznał natomiast stronie zasiłek w wysokości [...] zł na potrzeby wymienione w powyższym podaniu, a także odrębną decyzją przyznał stronie w miesiącu maju 2012 r. zasiłek na częściowe pokrycie rachunku za energię elektryczną w wysokości [...] zł. Ponadto w okresach od dnia 1 marca 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. oraz od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. przyznano rodzinie strony zasiłek okresowy. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione formy pomocy ze strony organu pierwszej instancji pozwalają na uznanie, że strona ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe. Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że działanie organu pierwszej instancji było prawidłowe. Pomoc objęta wnioskiem skarżącego została mu udzielona, a jej forma i wysokość nie budzą zastrzeżeń w świetle przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej tym bardziej, że S. K. otrzymuje również zasiłek okresowy, a także wypłacane mu są zasiłki celowe na różne wskazywane przez skarżącego potrzeby. Wszelkie działania pomocy społecznej pomimo, że nie są w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb skarżącego oraz jego żony, zmierzają do efektywnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej strony, a żona skarżącego jako osoba zdolna do pracy winna przedsięwziąć wszelkie możliwe środki w tym celu. Organ odwoławczy podniósł również, że organ pierwszej instancji w swoim działaniu musi brać pod uwagę potrzeby wszystkich osób korzystających i oczekujących na pomoc, a istotnym czynnikiem wpływającym na wysokość przyznawanych świadczeń są jego możliwości finansowe. Organ podkreślił zarazem, że wydana decyzja nie uniemożliwia skarżącemu występowania z kolejnymi wnioskami o udzielenie pomocy społecznej. W związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że jego działanie ogranicza się do rozpatrywania odwołań w sprawach indywidualnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest natomiast władne do weryfikacji wszystkich ostatecznych decyzji wydanych w sprawach S. K. oraz kontroli działalności organu pierwszej instancji. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], akcentując wadliwość działania Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz wnosząc o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie zostały bowiem wydane z opisanym naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgłoszone w skardze wnioski o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków podlegały oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody z dokumentów i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie rodzaj zgłoszonych dowodów wyłączał zatem możliwość ich przeprowadzenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a jednocześnie nie zachodziła przesłanka niezbędności przeprowadzenia dowodów, gdyż w sprawie nie zachodzą wątpliwości, których wyjaśnienie byłoby konieczne dla rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzję z dnia [...] maja 2012 r., którą przyznano S. K. zasiłek celowy w kwocie [...] zł. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób o nie się ubiegających, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy należy uwzględnić w przypadku, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Ponadto wskazać należy, że w myśl art. 7 ustawy pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Pomoc ta może przybrać postać świadczenia pieniężnego i niepieniężnego (art. 36 ustawy). W myśl art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie oraz rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Jedną z form świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej jest zasiłek celowy, o który ubiegał się skarżący (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, przeznaczony w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Podstawowym środkiem dowodowym służącym ustaleniu całokształtu warunków życia wnioskodawcy jest wywiad środowiskowy przewidziany w art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, lub odmowie przyznania tego świadczenia. Wywiad ten jest istotnym elementem postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia, albowiem służy ustaleniu rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o to świadczenie (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Z kolei zawarte w przepisie art. 39 ustawy sformułowanie, iż zasiłek celowy "może być przyznany" wskazuje, że decyzja w tym przedmiocie na podstawie powyższego przepisu jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to możliwość wyboru przez organ jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie, w szczególności rozstrzygnięcia czy zasiłek powinien być przyznany, a także określenia wysokości tego świadczenia, gdyż w ust. 2 art. 39 jednoznacznie przewidziano, że zasiłek może być przyznany na pokrycie części lub całości potrzeb wymienionych przykładowo w tym przepisie. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się zaś do oceny prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wymogi te zostały spełnione. Poczynione przez organy obu instancji ustalenia co do sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego znajdują bowiem oparcie w treści zawartego w aktach postępowania administracyjnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przed wydaniem decyzji. Organy prawidłowo uznały, że w sprawie spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego i taki zasiłek został skarżącemu przyznany. Jednocześnie wysokość świadczenia została dostatecznie uzasadniona. Organy obu instancji wskazały z jednej strony na uzyskiwane świadczenia i możliwości strony, z drugiej zaś na ograniczenia wynikające z wielkości środków, którymi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej zobowiązany do udzielenia pomocy wszystkim potrzebującym. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie podkreślono, że żona skarżącego jest osobą zdolną do pracy i powinna podjąć wszelkie możliwe działania, aby przezwyciężyć trudną sytuację rodziny, a jednocześnie wskazano na realnie i stale udzielaną rodzinie pomoc ze środków pomocy społecznej – w formie zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych przyznawanych w związku ze zgłaszanymi potrzebami, w tym na częściowe pokrycie kosztów energii elektrycznej. Rozważenie przywołanych okoliczności powoduje, że nie sposób przypisać zaskarżonej decyzji cech dowolności. Trzeba zaś jeszcze raz podkreślić, że w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej pomoc ta ma charakter subsydiarny, a przepis art. 39 ust. 2 ustawy wprost zakłada możliwość przyznania zasiłku celowego na pokrycie jedynie części kosztów zgłoszonych potrzeb. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r., I OSK 887/07, LEX nr 499747). W konsekwencji uznać należało, że decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek celowy we wskazanej w niej kwocie [...] zł oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu drugiej instancji pozostawały w zgodzie z przepisami prawa. Sąd zważył ponadto, że w niniejszej sprawie dotyczącej konkretnej decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, nie mogły odnieść skutku, jako wykraczające poza zakres tego postępowania i mające ogólny charakter argumenty dotyczące występujących zdaniem skarżącego wadliwości w działaniu Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie z punktu II uzasadnia art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)