II SA/Lu 752/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [,,,] r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez tę decyzję w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.K. 1 497 (tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Wójt Gminy G. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w miejscowości Ć., gmina G., na skutek stworzenia warunków jej podłączenia do sieci wodociągowej. W dniu [...] kwietnia 2012 r. powyższy organ wydał decyzję nr [...], którą ustalił wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 6.987,50 zł oraz zobowiązał do jej uiszczenia właściciela działki nr [...] – M. K. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania M. K., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wytknął decyzji Wójt Gminy G. niepełne powołanie podstawy prawnej oraz brak należytego uzasadnienia. Wskazał również na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz udzielenia stronie w toku ponownego postępowania informacji, o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie na raty ewentualnej opłaty. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Wójt Gminy G. ponownie ustalił dla M. K. jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 6.987,50 zł z tytułu wzrostu wartości jego działki nr [...] w Ć., w związku ze stworzeniem warunków jej podłączenia do sieci wodociągowej. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. Starosta L. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. K. pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości M. i Ć. Inwestycja ta został zakończona informacją o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. Przed zakończeniem realizacji tego przedsięwzięcia, tj. w dniu [...] czerwca 2009 r., Rada Gminy G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury wodociągowej. Stawkę tę określono jako 50 % różnicy między wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury wodociągowej. Na mocy umowy z dnia [...] lipca 2011 r. D. K. przekazała odpłatnie przedmiotowy odcinek sieci wodociągowej na rzecz gminy G. W toku postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2012 r. ustalił wysokość wzrostu wartości działki nr [...] na kwotę 13.975 zł. Pomimo zgłaszanych przez M. K. zarzutów co do rzetelności tego dokumentu, został on przez organ I instancji przyjęty bez zastrzeżeń. W konsekwencji Wójt nie uwzględnił wniosku strony, o powołanie drugiego biegłego. Jego zdaniem operat sporządzono z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w tym ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca przyjął metodę korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Uwzględnił przy tym specyfikę badanej nieruchomości oraz jej położenie. Dokonując zaś identyfikacji rynku lokalnego rzeczoznawca zebrał dane dotyczące transakcji porównawczych z różnych terenów gminy i wybrał te, które były najbardziej podobne do nieruchomości objętej wyceną. Jednocześnie – jak zaznaczył organ – biegły wziął pod uwagę cechy różniące nieruchomość wycenianą z porównywanymi. Uwzględniając ustalony przez rzeczoznawcę wzrost wartości działki nr [...] oraz przyjętą przez Radę Gminy G. w uchwale z dnia [...] czerwca 2009 r. stawkę opłaty adiacenckiej, organ I instancji zobowiązał M. K. do uiszczenia z tego tytułu kwoty 6.987,50 zł. Jednocześnie organ podkreślił, że ustalona w operacie wartość nieruchomości nie uległa dotychczas zmianie, co potwierdza klauzula aktualizacyjna tego dokumentu z dnia 21 lutego 2013 r. M. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości oraz umorzenia postępowania. Odwołujący zarzucił rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie następujących przepisów: - art 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,  - art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ nieuwzględniając wniosku strony o powołanie nowego biegłego; - art. 73 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów; - art 107 § 3 k.p.a. poprzez niesporządzenie uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w tym przepisie, - art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie 3-letniego ustawowego terminu na jej wydanie. W zakresie ostatniego z podniesionych zarzutów odwołujący stwierdził, że 3-letni termin do ustalenia przez organ administracji opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zaczął biec w dniu [...] grudnia 2009 r., tj. w dniu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma informującego o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania infrastruktury wodociągowej. W konsekwencji decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. została podjęta już po upływie tego terminu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] marca 2014 r. Podzielił również wyrażoną w tej decyzji ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lutego 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. Wskazał, że z operatu tego wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej wynosiła 182.155 zł, zaś po jej wybudowaniu wyniosła 196.130 zł, co oznacza, że wzrost wartości tej nieruchomości wyniósł 13.975 zł. Zdaniem Kolegium zaistniały zatem wszelkie przesłanki do ustalenia dla strony opłaty adiacenckiej, której wysokość określona została prawidłowo. Za bezzasadne organ odwoławczy uznał podniesione przez M. K. w odwołaniu zarzuty. Stwierdził, że postępowanie pierwszoinstacyjne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami k.p.a., zaś podjęta w nim decyzja zapadła w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia przez organ I instancji określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami 3-letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie wybudowanie sieci wodociągowej zakończone zostało informacją o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania z dnia [...] grudnia 2009 r., jednakże przedmiotowe urządzenie infrastruktury technicznej przeszło na własność gminy G. dopiero na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia [...] lipca 2011 r. zawartej pomiędzy tą gminą a inwestorem (D. K.). Zdaniem organu II instancji, to od tej daty rozpoczął swój bieg trzyletni okres, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem dopiero w tej dacie nastąpiło zaangażowanie środków jednostki samorządu terytorialnego w budowę przedmiotowego urządzenia i zaistniała możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy G. ustalająca opłatę adiacencką została wydana z zachowaniem 3-letniego ustawowego terminu; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a co za tym idzie, niedokonaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesporządzenie uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko, iż dniem, w którym zostały stworzone warunki podłączenia jego nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym dniem, w którym rozpoczął swój bieg 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jest dzień 11 grudnia 2009 r. Skarżący powołał się w tej kwestii na brzmienie art. 148b ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem strony, do przepisów, o których mowa w tym unormowaniu należą m.in. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skoro zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał informację o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania infrastruktury, to – w ocenie skarżącego – spełnione zostały nie tylko techniczne, ale i formalne warunki do użytkowania ww. sieci. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, jest data końcowego odbioru technicznego tych urządzeń. W tym zakresie powołał się m.in. na wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 680/10. Brak jest zatem - w jego ocenie - podstaw, by podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przyjąć, że datą od której następuje stworzenie warunków podłączenia do infrastruktury, jest moment zaangażowania środków jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie strona ponownie podniosła, że wobec uchylenia przez organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2012 r. pierwotnej decyzji pierwszoinstanyjnej ustalającej opłatę adiacencką i upływu 3-letniego terminu do wydania takiej decyzji, Wójt Gminy G. utracił prawo do wydania ponownej decyzji w tym przedmiocie. Końcowo skarżący ponownie zarzucił nierzetelność sporządzonemu na potrzeby niniejszej sprawy operatowi szacunkowemu. Jego zdaniem przyjęty przez rzeczoznawcę stopień wzrostu wartości działki nr [...], ustalony na poziomie 8% wartości tej nieruchomości, jest znacznie zawyżony. Przekracza on bowiem wysokość faktycznej kwoty poniesionej na wybudowanie przedmiotowej infrastruktury, która wyniosła ok 6.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem powyższych rozstrzygnięć opłata adiacencka, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej jako "u.g.n."), stanowi opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. W niniejszej sprawie ustalony przez organy wzrost wartości nieruchomości skarżącej, oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w Ć., uwarunkowany był stworzeniem warunków do jej podłączenia do nowowybudowanego odcinka sieci wodociągowej. W myśl art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że wymierzenie opłaty adiacenckiej właścicielowi określonej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości dopuszczalne jest jedynie w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (korzystania z wybudowanej drogi), będących przyczyną wzrostu jej wartości. Należy przy tym podkreślić, że powołany termin dotyczy rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, publ. ONSA i WSA 2009/5/84). W konsekwencji, w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej precyzyjne określenie daty, w której nastąpiło stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do nowowybudowanej infrastruktury technicznej, ma zasadnicze znaczenie. Brak należytych ustaleń w tym zakresie, potwierdzonych stosownym materiałem dowodowym, może bowiem skutkować wątpliwościami co do zachowania przez organ administracji 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści decyzji organów obu instancji, sieć wodociągowa, której powstanie spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżącego, została wybudowana przez D. K. na podstawie decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej jej pozwolenia na budowę. Zakończenie realizacji tej inwestycji – jak stwierdziły organy – miało miejsce w dniu [...] grudnia 2009 r., tj. w dniu wydania przez organ nadzoru budowlanego informacji o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. Z kolei dopiero w dniu [...] lipca 2011 r., na mocy umowy cywilnoprawnej, przedmiotowa infrastruktura została przekazana przez inwestora na własność gminie G. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r., podjętą w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że datą, od której rozpoczął swój bieg 3-letni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej, należy w niniejszej sprawie utożsamiać z datą zawarcia powyższej umowy przekazania. Dopiero bowiem od dnia jej zawarcia – jak stwierdził organ odwoławczy – nastąpiło zaangażowania środków gminnych w budowę przedmiotowego urządzenia, i od tej daty zaistniała możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu, jakkolwiek nie można wykluczyć, że stworzenie rzeczywistej możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do nowowybudowanego odcinka sieci wodociągowej nastąpiło dopiero, gdy urządzenie to weszło we władanie gminy G., to jednak stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie nie znajduje poparcia w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym, a przez to budzi wątpliwości. Bezspornym jest bowiem, że zakończenie procesu budowlanego tego obiektu miało miejsce najpóźniej w dniu [...] grudnia 2009 r., tj. w dniu potwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego dokonania przez inwestora skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. Zatem przyjmując dopiero datę [...] lipca 2011 r. jako początek biegu terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., organy winny wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że przed tą datą istniały przeszkody, które w sposób realny uniemożliwiały podłączenie nieruchomości skarżącego do zrealizowanej sieci wodociągowej, pomimo, iż wcześniej zostało ona już oddana do użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Brak jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można wykluczyć, że bieg terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej rozpoczął się wcześniej niż – jak to przyjęły organy – w dniu [...] lipca 2011 r., wątpliwości budzi również, czy wymierzając skarżącemu tę opłatę po ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. w dniu [...] marca 2013 r. organ I instancji zachował określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin materialnoprawny. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, na mocy art. 152 p.p.s.a., w pkt II sentencji Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt III sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy G. uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i precyzyjnie ustali datę rzeczywistego stworzenia możliwości podłączenia działki nr [...] w Ć. do wybudowanego na mocy decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odcinka sieci wodociągowej, a następnie okoliczność tę udokumentuje w aktach sprawy. W kontekście tego ustalenia organ zweryfikuje natomiast, czy w dacie jego ponownego orzekania 3-letni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., zostanie zachowany.