II SA/Lu 753/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Ref. Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi L. i Z. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 roku (Nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016) - po rozpatrzeniu odwołania L. i Z.Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 roku (znak: [...]) nakazującej L. Ł. oraz Z. Ł. dokonanie rozbiórki zadaszenia o wymiarach 3,10 m x 3,50 m nad wejściem do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 704, położonej w P. G. - uchylił zaskarżoną decyzję w stosunku do L. Ł. i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nakazania Z. Ł. dokonania rozbiórki zadaszenia wykonanego nad wejściem do budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. 704 w P.G. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji nakazał L. i Z. Ł. wykonać rozbiórkę zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 704 w P. G. Jako podstawę prawną powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku Nr 206, poz. 1126 ze zm.). Następnie, w odwołaniu od powyższej decyzji L. Ł. i Z. Ł. podnoszą, że organ I instancji nie wskazał jakiego obiektu ma dotyczyć sprawa, nie wyjaśnił daty powstania obiektu, nie dopuścił dowodu z akt szkodowych z których wynika, że na skutek gradu w 1996 roku zniszczony dach musiał być wymieniony. Ponadto skarżący podnoszą, że wymiana pokrycia dachowego z dachówki na blachę oraz wzmocnienie konstrukcji (istniejących słupów metalowych, na których było wsparte zadaszenie) poprzez jej obmurowanie nie wymaga pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a nakazanie rozbiórki zadaszenia wykonanego w 1997 roku, a więc po upływie 5 lat od zakończenia robót remontowych jest sprzeczne z art. 49 ust. 1 prawa budowlanego. Ponadto w odwołaniu podnieśli zarzut wydania przez PINB nakazów w wydanych decyzjach na niewłaściwe osoby (obowiązek rozbiórki został w zaskarżonej decyzji skierowany na właściciela – L. Ł. i na inwestora Z. Ł. , który był jedynie pełnomocnikiem) oraz przyjęcia R. D. za stronę postępowania w myśl art. 28 kpa. Dlatego też z tych przyczyn wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Następnie, po analizie akt sprawy jak i treści odwołania i zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego (oględziny w dniu 30 kwietnia 2003 r. i oświadczenia inwestora do protokołu, rozprawa administracyjna w dniu 10 czerwca 2003 roku – zeznanie L. Ł. właścicielki nieruchomości oraz – zeznanie właściciela działki sąsiedniej R. D.) organ I instancji prawidłowo ustalił, że na działce nr ewid. 704 w P. G. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w latach 1997-2000 zostały wykonane przez Z. Ł. roboty budowlane na istniejącym nad wejściem do budynku mieszkalnego zadaszeniu, które polegały na wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachę oraz elementów konstrukcyjnych (w miejscu dwóch metalowych słupków zostały wykonane trzy murowane słupki). Z tej przyczyny PINB w dniu [...]czerwca 2003 roku wydał decyzję (znak: [...]) - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - w której nakazał inwestorowi Z. Ł. dokonanie określonych czynności w wyznaczonym terminie do dnia 30 września 2003 roku w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z kolei z powodu niewykonania nałożonego obowiązku wydana została decyzja z dnia [...] maja 2004 roku (znak: [...]) w przedmiocie nakazania właścicielce ww. nieruchomości – L. Ł. dokonania rozbiórki spornego zadaszenia. Następnie, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym powyższa decyzja została uchylona w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że obowiązek rozbiórki biorąc pod uwagę treść wcześniejszej decyzji organu I instancji, tj., nakaz wykonania wymienionych czynności w określonym terminie skierowany na inwestora, a także art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane powinien być skierowany do inwestora, a nie na właściciela nieruchomości. Dlatego też, już w dniu [...] sierpnia 2004 roku PINB wydał zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obok wskazania prawidłowo strony zobowiązaniowej, tj. Z. Ł. , który był inwestorem wykonanych samowolnie robót budowlanych (nie jest właścicielem nieruchomości), lecz który we wcześniejszym postępowaniu występował jako zobowiązany, nakaz rozbiórki został błędnie także skierowany do właścicielki nieruchomości L.Ł. Natomiast zdaniem organu II instancji z art. 52 wynika jednoznacznie, że czynności nakazane w decyzji, o której mowa w art. 51 obowiązany jest na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Dlatego też z powodu nie wywiązania się zobowiązanego, tj. Z. Ł. z nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku (znak: [...]) obowiązku, nakaz wynikający z zaskarżonej decyzji powinien być skierowany wyłącznie do tej samej strony, tj. inwestora. Oznacza to, że organ II instancji orzekł, że należało decyzję PINB utrzymać w części dotyczącej skierowania nakazu na Z. Ł., zaś w pozostałej części, tj. odnoszącej się do L.Ł. należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. Jednocześnie dodał, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji dotyczyło wyłącznie robót budowlanych związanych z zadaszeniem nad wejściem do budynku mieszkalnego, zaś zakres przedmiotowy sprawy był precyzowany i określony na każdym etapie postępowania. Natomiast pozostała sprawa dotycząca dachu na budynku mieszkalnym powinna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Z kolei, dodał organ II instancji okres wykonania samowolnie robót budowlanych, związanych z przedmiotowym zadaszeniem z powodu rozbieżności w zeznaniach stron postępowania (Z. Ł. oświadczył do protokołu oględzin, że roboty budowlane wykonał w 1997 r., tą samą datę wskazała L. Ł. do protokołu z rozprawy administracyjnej, zaś strona skarżąca R. D. podczas rozprawy administracyjnej podał datę jako 2000 rok) został ustalona na lata 1997-2000. Jednak, stwierdził organ odwoławczy, nawet w świetle powoływanego przez L. i Z. Ł. art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych z zastrzeżeniem pkt 2, albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią". Natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 2 wynika, że wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1-13 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wynika to z tego, że w tej sprawie zakres robót budowlanych oprócz wymiany pokrycia dachowego dotyczył także elementów konstrukcyjnych zadaszenia (wymiana 2 sztuk słupków metalowych na 3 sztuki słupków murowanych), co powodowało, że wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie, organ II instancji podkreślił, że w przypadku wykonania samowolnie robót budowlanych wymagających uprzednio pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia właściwemu organowi, organ nadzoru budowlanego jest władny do przeprowadzenia postępowania odpowiednio na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Z kolei art. 49 b ust. 1 (skarżący błędnie podali art. 49 ust. 1) czy też art. 48 ust. 1 odnosi się wyłącznie do budowy obiektu bądź jego części, a nie robót budowlanych, tak więc nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Ponadto dodał, że kwestia błędnego wskazania przez organ I instancji strony zobowiązanej do rozbiórki (decyzją z dnia [...] maja 2004 roku (znak: [...]) została też przez niego rozstrzygnięta w decyzji z dnia [...] lipca 2004 roku (znak: [...]). Natomiast obecnie z powodu umieszczenia oprócz właściwej strony zobowiązanej do dokonania wyznaczonego nakazu rozbiórki (inwestora) także L. Ł. , wydana przez PINB decyzja z dnia [...]sierpnia 2004 roku została w tej części uchylona i umorzono w tym zakresie postępowanie organu I instancji. Wynika to z tego, że Z. Ł. występował w sprawie jako strona właściwa do wykonania nałożonych obowiązków z uwagi, iż był inwestorem wykonanych robót budowlanych, co zostało potwierdzone dowodami zebranymi w toku postępowania. Organ II instancji podniósł także, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 27 marca 2003 roku (dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – art. 61 § 3 kpa), a więc w okresie jeszcze nieobowiązywania znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane). W tej sytuacji E. D. jako właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną postępowania. Natomiast ustanowienie przez E. D. pełnomocnika – swojego ojca R. D. w postępowaniu przed organami, R. D. oznacza, że działał w imieniu swojego mocodawcy. W skardze do Sądu skarżący, tj. L. i Z. Ł. wystąpili o uchylenie zaskarżonej decyzji i podtrzymali dotychczasowe zarzuty podniesione w odwołaniu. W szczególności podnieśli jednak podstawowy zarzut, że zaskarżona decyzja naruszyła dyspozycję art. 52 prawa budowlanego poprzez wskazanie, że Z, Ł, jest inwestorem, chociaż nie jest właścicielem jak i zarządcą danego obiektu budowlanego. Ponadto zdaniem skarżących naruszyła także art. 107 § 1 kpa, w zakresie braku prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji, przy jednoczesnym powołaniu przepisów prawa budowlanego wprowadzonych nowelizacją z dnia 11 lipca 2003 roku, tj. art. 49 b ust. 1. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego obejmuje kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. W tej sprawie podstawową kwestią jest ustalenie faktyczne dotyczące osoby inwestora dla zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Jest to o tyle istotne, że następnie skutkuje to skierowaniem do niego nakazu rozbiórki przedmiotowej tzw. samowoli budowlanej. W świetle dyspozycji art. 52 w związku z art. 51 cyt. ustawy – Prawo budowlane może to być właściciel, zarządca lub inwestor. Z kolei art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy stanowi o doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w drodze nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności przez organ nadzoru budowlanego w wyznaczonym terminie. Dopiero brak realizacji powyższego obowiązku oznacza obowiązek wydania przez właściwy organ nakazu rozbiórki wykonanej inwestycji lecz stroną zobowiązaną do wykonania powyższych czynności musi być wyłącznie osoba, która nie dopełniła wymogu wynikającego z uprzednio wydanej decyzji czyli w tej sprawie był to inwestor, którym według organu II instancji był Z.Ł. Jednak nawet w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, tj. PINB z dnia [...] czerwca 2003 roku (Nr [...]) organ jednoznacznie stwierdził, iż "w postępowaniu dowodowym ustalono, że właściciel obiektu w latach 1997-2000 przeprowadził remont budynku mieszkalnego, polegający na wymianie pokrycia i elementów konstrukcyjnych zadaszenia bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". Jest to o tyle istotne, że w przedmiotowej decyzji nakazano Z. Ł. w terminie do [...] września 2003 roku zrealizować przedmiotowy obowiązek, tj. dostarczyć dokumentację techniczną określającą ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a następnie wykonać dane roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z kolei brak realizacji powyższego obowiązku w terminie do 30 września 2003 roku spowodował, że został nałożony na Z. Ł. nakaz rozbiórki zadaszenia wykonanego nad wejściem do budynku mieszkalnego. Także w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2004 roku (Nr [...]) jednoznacznie organ I instancji orzekł, "że w postępowaniu dowodowym ustalono, że właściciel obiektu w latach 1997-2000 przeprowadził remont budynku mieszkalnego polegający na wymianie pokrycia i elementów konstrukcyjnych zadaszenia bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". Natomiast, co jednoznacznie stwierdza także organ II instancji, Z. Ł. nie jest właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego lecz L.Ł. Ponadto, nawet oświadczenie zawarte w protokole z oględzin z dnia 30 kwietnia 2003 roku czy też z rozprawy administracyjnej z dnia 10 czerwca 2003 roku, że Z. Ł. wykonał przedmiotowe roboty budowlane automatycznie nie świadczy, że jest inwestorem, skoro nawet organ I instancji konsekwentnie stoi na stanowisku, że wykonał je właściciel obiektu budowlanego (oprócz dwóch wyżej wymienionych decyzji wynika to także z uzasadnienia decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...]). Z kolei już w odwołaniu L. Ł. z dnia 4 czerwca 2004 r. znajduje się stwierdzenie, że przedmiotowe roboty budowlane były zrealizowane z jej środków finansowych i jej rodziców oraz pod jej nadzorem. Ponadto w oświadczeniu z dnia 30 czerwca 2004 roku Z. Ł. (karta Nr 26 akt sprawy) jednoznacznie orzekł, że nie był inwestorem w zakresie remontu danego budynku mieszkalnego oraz w tych robotach budowlanych jedynie pomagał swojemu teściowi. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 52 - Prawo budowlane czynności nakazane w ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 roku w świetle art. 51 obowiązany jest na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Dlatego też wobec sprzeczności zebranych dowodów w sprawie zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 i 80 kpa zaskarżona decyzja naruszyła w tym zakresie powyższe przepisy prawa procesowego w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji powinien wziąć pod uwagę możliwość przeprowadzenia w tym celu rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 kpa – w szczególności pod kątem oceny treści trzech uzasadnień powołanych wyżej decyzji organu I instancji w przedmiocie wykonania przedmiotowych robót budowlanych przez właściciela obiektu budowlanego jako także inwestora. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 223 § 2 tejże ustawy.