II SA/Lu 753/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M E K. oraz N. D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości przyznanej do dożywotniego użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę Decyzją z dnia 2 maja 1990 r. nr [...] Naczelnik Gminy S. przejął za rentę na własność Państwa gospodarstwo rolne stanowiące własność W. K. o ogólnej powierzchni 0,54 ha położone we wsi Skierbieszów, składające się z działek nr 1399/1, 1740, 2447 z wyłączeniem budynków wzniesionych na działce nr 1399/1 oraz przyznał W. K. prawo dożywotniego użytkowania tej działki. Wnioskiem z dnia 5 września 2011 r. M. K. i N. P. (spadkobierczynie po zmarłej w dniu 12 marca 2011 r. W. K.) wystąpiły do Starosty Z. o "zwrot działki" nr 1399/1 o pow. 0,04 ha przejętej na własność Państwa ww. decyzją. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Starosta Z. decyzją z dnia 17 kwietnia 2012 r. (wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy), działając na podstawie art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił zwrotu działki nr 1999/1 na rzecz M. K. i N. P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie prawa własności działki pozostającej w wieczystym użytkowaniu osoby uprawnionej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem tym wystąpiły natomiast M. K. i N. P., spadkobierczynie W. K., które nie są jej zstępnymi. M. K. jest bowiem jej siostrą, natomiast D. P. jest jej bratanicą. Wobec tego - organ wskazał, że wnioskodawczynie nie spełniają warunku określonego w art. 118 ust. 2a ww. ustawy, uprawniającego do przyznania własności działki. Od tej decyzji wnioskodawczynie wniosły odwołanie podnosząc, że decyzja ta jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego, a przede wszystkim prowadzi do zachwiania zasad racjonalnego gospodarowania nieruchomościami rolnymi. Ponadto Starosta poprzez swoje działania naruszył art. 8 k.p.a. wyrażający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która obliguje organ do praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Nadto odwołujące podniosły, że nie leży w interesie społecznym, aby działka pozostała własnością Skarbu Państwa, który nie jest w stanie racjonalnie nią gospodarować. Wnioskodawczynie dają natomiast gwarancję o wiele lepszego zagospodarowania działki niż uczyniłby to Skarb Państwa. Z tych względów - zdaniem odwołujących - zasadne jest nieodpłatne przekazanie na ich rzecz przedmiotowej działki. Odwołanie to nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, który decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. Uznał bowiem za zgodne z prawem stanowisko, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z roszczeniem o nieodpłatne nabycie własności działki po śmierci rolnika jest zstępny tej osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki. Zstępnymi osoby uprawnionej są natomiast jej dzieci, wnuki i prawnuki. Konkluzja ta wynika wprost z treści art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który nie zezwala na rozciągnięcie omawianego uprawnienia na inne podmioty. Odwołujące nie są natomiast zstępnymi W. K., które jak same wyjaśniły była osobą bezdzietną. Nie należą więc do kręgu podmiotów, którym przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie własności działki po śmierci rolnika. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego M. K. i N. P. wniosły skargę do Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie: - art. 118 ust. 2 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zawęża krąg osób uprawnionych jedynie do zstępnych podczas gdy przepis ten jest ograniczony zasadami dziedziczenia określonymi w innych przepisach; - art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym poprzez nierozważnie czy w sprawie przepis ten będzie miał lub nie zastosowanie; - art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i indywidualnych i członków ich rodzin poprzez uznanie, iż decyzja Naczelnika Gminy S. z dnia 2 maja 1990 r. wyłączała z przejęcia tylko budynki wzniesione na działce podczas gdy analiza podstawy prawnej decyzji prowadzi do wniosku, że z przejęcia zostały wyłączone także działki gruntu, na którym znajdują się wzniesione budynki; - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe uchybienia wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod względem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W przepisach zarówno ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), jak i k.p.a. brak jest bowiem odpowiednika art. 5 k.c., co oznacza, że ani organy administracyjne ani sądy administracyjne nie mają podstaw do rozstrzygania spraw zgodnie z zasadami współżycia społecznego lub zasadami słuszności. Stronę postępowania administracyjnego nie chronią zatem zawarte w tym przepisie klauzule. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą prawną kontrolowanych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć był art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stanowi on w ust. 1, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Zgodnie zaś z ust. 2a tego przepisu, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. W rozpatrywanej sprawie, istota sporu sprowadza się do tego, czy na podstawie ustalonego stanu faktycznego można przyjąć, że doszło do spełnienia warunków uzasadniających skuteczne wystąpienie przez M. K. i N. P. będącymi spadkobiercami rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne w zamian za świadczenia emerytalne, z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie prawa własności działki gruntu pozostawionej do użytkowania rolnikowi po przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu. Jak jednoznacznie wynika z przywołanego wyżej art. 118 ust. 2a ustawy tymi warunkami, jest po pierwsze kryterium podmiotowe, gdyż z takim żądaniem wystąpić może jedynie zstępny zmarłej osoby uprawnionej, a po drugie wymóg przedmiotowy, który przez ustawodawcę został określony jako faktyczne władanie daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym osobie uprawnionej. Jedynie łączne spełnienie obydwu wskazanych warunków skutkuje nabyciem przez wnioskodawcę prawa własności działki. Jak natomiast bezspornie wynika z akt sprawy z wnioskiem o nabycie tego prawa wystąpiły M. K. i N. P., które na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Zamościu z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt I Ns [...]/11 nabyły po ½ części spadek po W. K., będącej rolnikiem, który przekazał gospodarstwo rolne na własność Państwa w zamian za świadczenie rentowe i któremu przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania działki nr 1399/1. Jednakże fakt bycia spadkobiercą uprawnionego rolnika, na co kładą nacisk skarżące, nie jest okolicznością odpowiadającą wskazanemu warunkowi podmiotowemu. Przepis art. 118 ust. 2a ustawy uzależnia bowiem prawo do nabycia własności działki od bycia zstępnym osoby uprawnionej, a nie jej spadkobiercą. Różnica pomiędzy tym pojęciami jest natomiast diametralna. Najkrócej mówiąc zstępnym określonej osoby jest kolejny potomek tej osoby, tj. jej dziecko, wnuk, prawnuk, praprawnuk itd. Natomiast spadkobiercą jest podmiot powołany do spadku na podstawie testamentu lub na mocy odpowiednich ustaw, na który przechodzi ogół praw i obowiązków zmarłego. Może nim być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna, przy czym osoba fizyczna może być spokrewniona z osobą spadkodawcy (np. być jego zstępnym i tak w praktyce jest najczęściej), lecz nie musi. W sprawie bezspornym zaś jest, że żadna ze skarżących nie jest zstępnym W. K.. M. K. jest bowiem jej siostrą, a N. P. bratanicą. Zasadnie zatem uznały organy, że w takiej sytuacji skarżące nie mogą skutecznie domagać się bezpłatnego przekazania im prawa własności działki nr 1399/1 pozostawionej W. K. do dożywotniego użytkowania. Jak wskazano powyższego w żaden sposób nie zmienia fakt nabycia przez skarżące spadku po zmarłej W. K., gdyż jako spadkobiercy nie są zstępnymi tego rolnika. Nie może zatem budzić wątpliwości, że jednoznaczne wskazanie w ustawie podmiotów uprawnionych do nabycia działek na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy, zamyka krąg osób uprawnionych z tego tytułu i nie zezwala na rozciąganie tego prawa na jeszcze inne podmioty, czego w istocie domagają się skarżące. Analizowany przepis jasno bowiem wskazuje, że uprawnienie do uzyskania prawa własności działki w rozumieniu tego przepisu zostało przyznane wyłącznie zstępnym osoby uprawnionej, czyli jej dzieciom, wnukom, prawnukom itd., a nie następcom prawnym czy spadkobiercom tej osoby. Tak uregulowana konstrukcja nabycia prawa własności działki jest niewątpliwie związana z instytucją użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego (art. 244 k.c.), które jest prawem niezbywalnym i wygasa ze śmiercią osoby fizycznej, której przysługiwało (art. 266 k.c.). Spadkobierca nie może zatem w drodze spadkobrania nabyć prawa użytkowania działki przysługującego osobie uprawnionej, albowiem wraz ze śmiercią tej osoby, czyli osoby która przekazała na rzecz Państwa gospodarstwo rolne, ustanowione na jej rzecz użytkowanie wygasa. Skoro niezbywalne jest prawo, z którego wynika omawiane roszczenie, to tym samym niezbywalne jest również roszczenie mające swoje źródło w tym prawie. Gdyby tak było zbędnym byłoby składanie do organu wniosku o przyznanie prawa własności działki, bowiem spadkodawca z chwilą otwarcia spadku prawo to by nabył. W świetle powyższych wywodów uznać należy, że organy obydwu instancji prawidłowo stwierdziły, że skarżące nie są osobami uprawnionymi do skutecznego żądania nieodpłatnego przyznania prawa własności działki nr 1399/1 przejętej wraz z pozostałą częścią gospodarstwa rolnego W. K. na rzecz Państwa w zamian za rentę, gdyż skarżące nie są jej zstępnymi. Od tego wymogu przepis nie przewiduje zaś żadnych wyjątków. W tych okolicznościach zbędnym było ustalanie istnienia drugiego warunku przyznania tego prawa, tj. faktycznego władania przez skarżącą przedmiotową nieruchomością w zakresie odpowiadającym osobie uprawnionej. Tym samym, na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły mieć wpływu wyrażone przez skarżące gwarancje należytego gospodarowania przedmiotową działką. Kwestie tego typu jakkolwiek sensowne i zrozumiałe nie mają żadnego znaczenia w świetle wyżej przedstawionej obowiązującej podstawy prawnej. Jasnym staje się w tej sytuacji, że Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 2 i ust. 2a ustawy. Zgodnie z treścią skargi błąd organów polegał na niezasadnym uznaniu, że właściciel budynków niezależnie od tego czy jest zstępnym osoby uprawnionej posiada prawo otrzymania bezpłatnie działki, której prawo dożywotniego użytkowania przysługiwało osobie przekazującej gospodarstwo Państwu. Z tym twierdzeniem nie można jednak się zgodzić. Punkt ciężkości trzeba tu bowiem przełożyć na kwestię dziedziczenia roszczenia o przyznanie prawa własności działki. W sprawie bezspornym jest, że skarżące w drodze spadkobrania stały się właścicielami zabudowań posadowionych na działce nr 1399/1 i od daty objęcia tej części majątku spadkowego mają prawo jego użytkowania. Prawo własności budynku w tym przypadku jest jednak odrębnym od prawa własności działki, na której jest on posadowiony. Działka ta użytkowana dożywotnio przez osobę, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu nie jest składnikiem masy spadkowej i nie podlega dziedziczeniu. Przedmiotem spadkobrania może być jedynie roszczenie określone w art. 118 ust. 2a ustawy, z którym co należy podkreślić wystąpić może podmiot spełniający warunki określone w tym przepisie. Brak jest zatem możliwości dziedziczenia takich działek na zasadach ogólnych, określonych w kodeksie cywilnym. Tym samym spadkobiercy, jeśli nie są zstępnymi osoby uprawnionej nie mogą skutecznie żądać wydania decyzji przyznającej im prawo własności działki. Całkowicie nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym poprzez nierozważnie przez organy czy w sprawie przepis ten będzie miał lub nie zastosowanie. Już sama bowiem treść wskazanego przepisu wskazuje, że reguluje on sytuacje nieodpłatnego przyznania na własność gruntu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. W przedmiotowej sprawie przejecie gospodarstwa rolnego W. . nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 2 maja 1990 r., wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, która to ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1983 r. Przepis art. 6 ww. ustawy nowelizującej nie mógł mieć zatem w sprawie zastosowania. Nie można również uznać, że organy naruszyły art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przepis ten, co najistotniejsze w ogóle nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania. Mógł on, co próbuje dowieść strona skarżąca stanowić jedynie podstawę działania organu wydającego decyzję z dnia 2 maja 1990 r., co nie zostało jednak przełożone na treść rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Zgodnie z jego treścią z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część, a także inwentarz żywy i martwy, o czym orzeka organ w drodze decyzji. Bezspornym zatem jest, że przepis ten zrywał z wyrażonym w ustawach regulujących renty i inne świadczenia dla rolników obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r. wyjątkiem od zasady superficies solo cedit, sformułowanej w art. 46 § 1 kodeksu cywilnego. Jednakże analiza rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 2 maja 1990 r., mimo powołania tego przepisu w podstawie prawnej decyzji nie pozwala przyjąć, że stanowił on podstawę rozstrzygnięcia, co oznaczałoby, że przedmiotowa działka nr 1399/1 nie przeszła na własność Państwa, lecz została zatrzymana wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami przez rolnika. Rozstrzygnięcie to odpowiada natomiast normie zawartej w art. 56 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, który to przepis znajduje się w podstawie prawnej analizowanej decyzji. W tym zakresie dodać należy, że co do zasady, konkretyzacja prawa dokonuje się wyłącznie w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. W sytuacji wydania decyzji, która w sposób czytelny eksponuje i określa poszczególne elementy, brak podstaw do nadawania w niej określonym składnikom odmiennego charakteru, waloru i znaczenia. W ocenie Sądu przedmiotowa decyzja zredagowana jest w sposób jasny i zrozumiały i jako taka nie wymagająca dodatkowych wyjaśnień lub uszczegółowień. Nie można zatem wywodzić z samej podstawy prawnej decyzji, że działka nr 1399/1 nie została przejęta na rzecz Państwa. Jednakże ocena wadliwości decyzji wychodzi poza ramy przedmiotowego postępowania. Kwestia ta może natomiast być przedmiotem właściwego odrębnego postępowania administracyjnego. Jednakowo Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy został przez organ zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują w nim uzasadnienie. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy zastosowały właściwe normy prawa materialnego. Nie budzi też wątpliwości Sądu dokonana przez organy ich interpretacja. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.