II SA/Lu 755/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (spr.), Protokolant Ref. Małgorzata Poniatowska - Furmaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę I. uchyla zaskarżoną decyzję która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Starosty z dnia [...]. Znak [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 5.398 ( pięć tysięcy trzysta dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta przyznał E.K. kwotę 7.786 zł, , A. M. O. 7.786 zł oraz M. D. 74.304 zł jako odszkodowanie za działki nr 1412/19 i 1412/21 o łącznej powierzchni 0,3433 ha położone we wsi W. A. Gmina G., które w wyniku podziału przeznaczającego je pod drogi gminne , przeszły z mocy prawa na własność Gminy. W uzasadnieniu decyzji podano , iż w sprawie odszkodowania były prowadzone negocjacje pomiędzy byłymi właścicielami nieruchomości, a Gminą , która proponowała stawkę 10 zł za m2 powierzchni działek. Wobec braku porozumienia Starosta zlecił opracowanie operatu szacunkowego , który został przedstawiony stronom 18 lipca 2003 r. Nie zgadzając się z opinia rzeczoznawcy, Gmina zwróciła się o jego ocenę do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Po jej uzyskaniu rzeczoznawca majątkowy opracował w dniu 11 października 2004 r. ( a nie w 2003 r jak podaje decyzja )nowy operat uwzględniający wskazane w opinii uchybienia. Gmina uważając, że nowy szacunek także nie odpowiada przepisom prawa , a ponadto zarzucając rzeczoznawcy brak wiarygodności , domagała się wyznaczenia kolejnego biegłego w sprawie. Nie odnosząc się do tego wniosku, Starosta uznał, iż poziom wartości jednostkowej przedmiotu wyceny kształtuje się na poziomie 1/3 aktualnych wartości przyległych gruntów mieszkaniowych, co zgadza się z wynikami zestawień kontrolnych , gdzie proporcja wartości gruntów pod drogami i gruntów przyległych oscyluje w granicach 0,3-0,5. Starosta stwierdził , iż analiza transakcji gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe w Gminie o powierzchni powyżej 1ha wskazuje , że ceny kształtują się na poziomie 33 zł za m2. W konsekwencji przyjęto za właściwą wycenę w wysokości 26,18 zł za m2 gruntu , uznając ją zarazem za podstawę do ustalenia odszkodowania. Rozpatrujący odwołanie Gminy Wojewoda podtrzymał stanowisko organu I instancji. W jego przekonaniu operat szacunkowy sporządzony z uwzględnieniem opinii Komisji Arbitrażowej spełnia wszystkie warunki zakreślone w art.98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zmianami ) jak i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U Nr 207, poz.2109 ). Rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości uwzględnił rodzaj nieruchomości , jej położenie , sposób użytkowania , przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Do wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę porównania parami. Polega ona na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Istotną zatem sprawą jest dobór do procesu porównań takich nieruchomości, które spełniają warunek wysokiego stopnia prawdopodobieństwa pod względem jakości cech tworzących cenę tych nieruchomości. Określona przez rzeczoznawcę wartość rynkowa, w oparciu o kształtujące się ceny transakcyjne na rynku lokalnym, z uwzględnieniem wszystkich atrybutów rynkowych została ustalona na poziomie 26,18 zł, co mieści się w przedziale cenowym wartości nieruchomości ustalonej na skutek analizy miejscowego rynku nieruchomości wynoszącym od 17,27 zł / m2 do 90 zł /m2. Wojewoda podkreślił, że na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. pełnomocnik Gminy nie wnosił zastrzeżeń do operatu. Jego zastrzeżenia dotyczyły wiarygodności rzeczoznawcy majątkowego. Organ odwoławczy uznał, iż prowadzone wobec niego postępowanie dyscyplinarne przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej nie ma żadnego wpływu na wykonany operat szacunkowy. Przypomniał także , iż w sprawie strony prowadziły negocjacje w sprawie odszkodowania za przejęty na własność Gminy grunt. Nie przyniosły one jednak żadnego rezultatu z uwagi na zbyt niską cenę 10 zł/m2 proponowaną przez Gminę , wobec żądanej kwoty 30 zł/m2 przez byłych właścicieli. Powyższe stanowisko Wojewody okazało się nie satysfakcjonujące dla Gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji Wojewody naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na jej wydanie, tj art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia rokowań co do należnego odszkodowania oraz art.175 powołanej ustawy , poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o operat szacunkowy w sposób budzący podejrzenie co do jego rzetelności, bezstronności oraz z naruszeniem zasad etyki , wnosiła o jej uchylenie. Według skarżącej art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje przeprowadzenie przed wszczęciem postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania , rokowań co do jego wysokości. W sprawie nie miało to miejsca. Z inicjatywy właścicieli przeprowadzone były, wprawdzie nieudokumentowane, próby negocjacji, nie doszło jednak do ponownego spotkania i uzgodnienia stanowisk, ponieważ dotychczasowi właściciele złożyli wniosek o odszkodowanie do Starosty. Brak negocjacji ma o tyle znaczenie w sprawie, że Gmina ma nadal do zaproponowania nieruchomość zamienną. Skarżąca przypomniała , iż rzeczoznawca majątkowy powinien wykonywać zlecone mu czynności zgodnie z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie. Dokonana przez nią analiza postawy rzeczoznawcy i wielokrotnie korygowanej przez niego wyceny , prowadzi do powstania wątpliwości co do jego bezstronności i rzetelności. Skarżąca przypomniała , że na jej wniosek analizy sporządzonej wyceny dokonała Komisja Arbitrażowa , która podzieliła jej obawy. W związku z tym Gmina występowała do Starosty o powołanie innego biegłego, a ponadto zwróciła się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ukaranie autora operatu. Takie tez postępowanie zostało wszczęte . Mimo to, organy administracji powierzyły sporządzenie kolejnego operatu temu samemu rzeczoznawcy, który także w nowej wycenie nie uwzględnił uwag wynikających z opinii Komisji Arbitrażowej. W opinii skarżącej wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec rzeczoznawcy ma istotne znaczenie dla oceny rzetelności samego operatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Nie ma racji skarżąca Gmina, według której Wojewoda naruszył przepis art.98 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zmianami ) poprzez brak rokowań co do ustalenia wysokości odszkodowania należnego byłym właścicielom nieruchomości , które w wyniku dokonanego podziału przeszły na własność Gminy. Przepis ten w ogóle nie zawiera pojęcia " rokowań’’ , tak jak ma to miejsce w art.114 ust.1 powołanej ustawy, ale posługuje się terminem "uzgodnienie". Wydaje się że jest to zabieg całkowicie uzasadniony. Z art.112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż podstawową formą nabycia nieruchomości jest umowa. Jeśli prawa o jakich mowa w art.112 ust.2 tej ustawy nie mogą być w tej drodze nabyte , może być zastosowane wywłaszczenie. Stąd też ustawowy , wynikający z art.114 ust.1 nakaz , aby wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego , z zastrzeżeniem ust.2 i 3 , poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw o jakich mowa w art.112 ust.2. Z tej też przyczyny muszą one być odpowiednio udokumentowane. Inaczej rzecz ma się w stosunku do sytuacji określonej w art.98 ust.3 ustawy. W tym przypadku własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą , z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem , w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Uzgodnienie wysokości odszkodowania ma zatem miejsce już po przejściu prawa własności na podmiot wymieniony w tym przepisie. Nie ma zatem powodu do prowadzenia dodatkowych negocjacji, w sytuacji gdy strony nie wyrażają zgody na wzajemnie przedstawione propozycje. Nie ma też uzasadnionych powodów , aby w razie braku uzgodnienia co do należnego odszkodowania , jego wysokość, ustalana i wypłacana według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości , musiałaby zostać ponownie poprzedzona rokowaniami. Stanowiłoby to nieuzasadnione przedłużenie postępowania i odroczenie ustalenia należnego byłym właścicielom odszkodowania . .Za odmienną tezą nie może przemawiać akcentowana w skardze okoliczność, że w razie podjęcia rokowań Gmina miałaby do zaproponowania działkę zamienną. Takiej możliwości skarżąca nie była pozbawiona na etapie postępowania uzgodnieniowego, skoro art.98 ust.3 zd.2 stanowi, iż art.131 stosuje się odpowiednio. Akta sprawy nie wskazują natomiast , aby taka propozycja w ogóle była składana. Z akt wynika natomiast, że w dniu 17 grudnia 1997 r. pomiędzy skarżącą Gminą a uczestnikami postępowania A.O. , E. K. i M. D. została zawarta umowa , na mocy której zgodzili się oni na odroczenie wysokości odszkodowania do czasu zakończenia prac nad planem zagospodarowania przestrzennego Gminy ., a Gmina do ustalenia wysokości odszkodowania w powyższym terminie ( § 3 ) i po uprzednim przeprowadzeniu negocjacji ( § 5 ).We wniosku z dnia 18 września 2000 r uczestnicy postępowania złożyli do Urzędu Gminy . wniosek o wykonanie porozumienia , wzywając m.in. do przedstawienia propozycji co do wysokości i terminu wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia pod drogi działek nr1412/2 i 1412/17. Akta sprawy nie zawierają żadnej pisemnej odpowiedzi na wezwanie ze strony Gminy. Z pisma uczestników postępowania z dnia 25 listopada 2002 r skierowanego do Starosty o ustalenie odszkodowania wynika natomiast, iż Gmina proponowała odszkodowanie w wysokości 10 zł/m2 , które zostało odrzucone. Fakt przeprowadzenia , jak to określa Gmina "prób negocjacji’’, choć nie udokumentowanych , potwierdzono także w skardze. Co ciekawe , na protokoły z rokowań , przedstawionych przez zleceniodawcę ( Gminę) powołuje się także Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych ( str.5 ). Wprawdzie Gmina milczy na ten temat, jednak potwierdza to tezę, iż uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania były prowadzone. Zaskarżona decyzja podlega jednak uchyleniu z powodu naruszenia w toku postępowania art.175 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według powyższego przepisu rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności o których mowa w art. 174 ust.3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Obowiązek dokładania przez rzeczoznawców szczególnej staranności w wykonywaniu przez nich ich czynności ma bardzo istotne znaczenie, łączy się on bowiem zwykle z zaufaniem , jakim obdarzają go jego klienci, ponieważ oczekują oni, że będzie postępował nie tylko zgodnie z przepisami prawa i zawartą umową, ale także zgodnie zasadami nauki i techniki dotyczącymi wykonywanego zawodu, a także w zgodności z regułami etyki zawodowej oraz z biegłością , jakiej można oczekiwać tylko od profesjonalisty ( Gerard Bieniek, Stanisław Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk - Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005 str.506 ) . Kontrola zachowania powyższych elementów należy do organu decydującego o rozstrzygnięciu sprawy. Przekonanie powyższe staje się oczywiste jeśli zważyć treść art.130 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami , według którego ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Organ administracji jest zobowiązany , nie będąc związany opinią, do jej oceny według kryterium zgodności z zasadami logiki i wiedzy powszechnej, poziomu wiedzy biegłego , podstaw teoretycznych opinii , a także sposobu motywowania i formułowania wniosków . Należy podzielić stanowisko skargi, iż powyższych wymogów w sprawie nie dopełniono. Rzeczoznawca operat szacunkowy sporządzał trzykrotnie : 11 czerwca 2003 r., 23 września 2003 r. i 11 października 2004 r. We wszystkich trzech zastosowano podejście porównawcze z zastosowaniem metody porównania parami. Wprawdzie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy ( art.154 ust.1) , to jednak nie zwalnia go to z obowiązku wskazania powodów dla jakich wybrał takie, a nie inne podejście i metodę szacunku. Stosownie do art.134 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art.135 wartość rynkowa nieruchomości. Tę zaś stosownie do art.152 ust.3 zd.1 ustawy określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego. Z kolei przy podejściu porównawczym, oprócz metody porównania parami , stosuje się także metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy podejściu dochodowym stosuje się metodę inwestycyjną i zysków ( § 4 ust.2 oraz § 7 ust.2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U Nr 207, poz.2109 ). Wyjaśnienie , które z podejść oraz jaka metoda szacunku została zastosowana ma istotne znaczenie , skoro każda z nich może skutkować odmienną wartością nieruchomości wycenianej. Na możliwość skorzystania z innej metody wyceny – korygowania ceny średniej , wskazywała już Komisja Arbitrażowa w swojej opinii z dnia 29 czerwca 2004r.( str.7 i 9 ). Zwrócić należy uwagę , że w każdym z operatów w innej wysokości ustalono wagi cech rynkowych porównywanych nieruchomości , przy czym w operacie z 11 października 2004 r. powiększono je o przeznaczenie i stopień urbanizacji. Brak jest wyjaśnienia dokonywanych zmian. Nie wiadomo także ,dlaczego porównaniu poddano tylko 3 nieruchomości, na co także zwracała uwagę Komisja Arbitrażowa podając przykłady licznych transakcji wykupu działek pod drogi i akcentując zaniechanie przez rzeczoznawcę możliwości oparcia wyceny na znacznie szerszym rynku niż podany w operacie( str.7 ). W tym kontekście budzące wątpliwości jest stwierdzenie zawarte w operacie z 2004 r., że "mimo wąskiej reprezentacji rynku lokalnego dla nieruchomości przeznaczonych pod drogi ( ulice ) na jej tle działki wyceniane ocenia się jako dobrze przystające do rynku ‘’( str.12 operatu ). Organy administracji w żadnej mierze nie odniosły się do kwestii odrzucenia przez rzeczoznawcę transakcji dokonywanych na terenie Gminy , który uznał je za dokonywane w warunkach nierynkowych , podyktowanych obietnicami odstąpienia przez organy administracji od naliczenia opłaty adiacenckiej i rent planistycznych, wykupem w warunkach swoistego przymusu wobec dysproporcji sił stron czy braku kompetencji strony sprzedającej ( str.10 operatu ). Brak oceny tej kwestii jest tym bardziej niezrozumiały, że rzeczoznawca za miarodajne uznał transakcje na rynku " gruntów pod drogi ‘’ ale poza miejscowością G., gdzie." zdarzają się sytuacje nieprzekłamane, wyzbyte uwarunkowań szczególnych .i kreujące zupełnie odmienny poziom cen niż wspomniany na początku akapitu‘’. ( str.11 operatu ).Założenie dokonane przez biegłego, że wszystkie transakcje dokonane na terenie Gminy są nierzetelne musi budzić poważne wątpliwości , zwłaszcza, że nie są poparte żadnymi przykładami. Warto przypomnieć , że § 5 cyt. Rozporządzenia także stanowi o odrzuceniu transakcji , w których wystąpiły jakieś szczególne warunki ich zawarcia , wpływające na to, że uzyskane ceny rażąco odbiegały od cen przeciętnych. Jako warunki szczególne transakcji Rozporządzenie przewiduje sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Wątpliwości, także nie wyjaśnione przez organy administracji , budzi łączna wycena działek 1412/19 i 1412/21 , skoro ich różne powierzchnie mogłyby stanowić istotny czynnik wpływający na ogólna wycenę, co wynika z pkt.6 i 7 operatu. Przedstawione uwagi przemawiają za tezą , iż operat szacunkowy na jakim opierały się organy , w sposób nie wystarczający wyjaśnił występujące w sprawie zagadnienia wymagające wiadomości specjalnych. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy , w tym opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, należało zgodnie z wnioskami skarżącej Gminy rozważyć powołanie innego biegłego do sporządzenia wyceny omawianych nieruchomości. Nie bez znaczenia w tym zakresie pozostaje także wszczęcie wobec rzeczoznawcy postępowania dyscyplinarnego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej. Wbrew organowi odwoławczemu nie można przyjąć , że nie ma ono żadnego wpływu na wykonany przez niego operat szacunkowy, skoro , jak wynika z pisma p.o. Dyrektora Departamentu Regulacji Rynku Nieruchomości Ministerstwa Infrastruktury z dnia 13 czerwca 2005 r. , dotyczy ono nie wypełniania obowiązków jakie nakłada na rzeczoznawców majątkowych art.175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędnych dla oceny ich rzetelności i staranności. Wobec powyższego na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit)a i c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty należało uchylić. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152, a o kosztach w oparciu o art.200 powołanej ustawy.