II SA/Lu 757/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 15 października 2025 r., znak: SKO.41/2410/LE/2025 w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz S. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 15 października 2025 r., znak: SKO.41/2410.LE/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia S. B. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Starosty Lubelskiego z dnia 18 czerwca 2025 r., znak: OŚR.6123.388.2025.MO1 odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta Gminy K., znak: BK.6730.1.491.2025 o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez S. B. realizacji inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny ze zmianą sposobu użytkowania, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...], położonej w miejscowości M., gmina K.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. W dniu 6 czerwca 2025 r. Wójt Gminy K. wystąpił do Starosty Lubelskiego z wnioskiem znak: BK.6730.1.491.U.2025 o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny ze zmianą sposobu użytkowania, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako B – tereny mieszkaniowe, położonej w miejscowości M., gmina K.. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2025 r., znak: OŚR.6123.388.2025.MO1, Starosta Lubelski odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta Gminy K. znak: BK.6730.1.491.2025 o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez S. B. realizacji inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny ze zmianą sposobu użytkowania, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...], położonej w miejscowości M., gmina K., wyjaśniając, że Starosta w ramach swoich właściwości wypowiada się, czy właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu wnioskowanego pod realizację inwestycji na cele nierolnicze, czy też przedmiotowy grunt takiej zgody nie wymaga, a tym samym nie wymaga też zmiany jego przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W wyniku zażalenia wniesionego przez S. B. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które postanowieniem z dnia 15 października 2025 r., znak: SKO.41/2410.LE/2025 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty Lubelskiego odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Kolegium, uznając wniesione zażalenie za niezasadne, wyjaśniło, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że dla celów uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ winien zbadać i opisać, czy w sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek uzasadniający odstąpienie od generalnej zasady ochrony rolnego przeznaczenia gruntu. W ocenie organu odwoławczego w świetle przedłożonego projektu można ustalić, że nie przewidziano kontynuacji rolniczego wykorzystania gruntu. Organy dokonujące uzgodnienia projektu decyzji kierują się - w ramach uznania administracyjnego - interesem społecznym, wyważając: zasadę ochrony gruntów rolnych, zasadę ochrony spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość produkcyjną, zasadę poszanowania zasobów glebowych oraz zasadę utrzymania produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej na terenie gminy - z interesem gospodarczym strony. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy, po analizie treści projektu decyzji, po dokonaniu analizy obszarowej struktury gruntów w gminie, po analizie treści zażalenia, Kolegium oceniło, że postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Analiza stanu faktyczno - prawnego w postanowieniu została dokonana przez organ pierwszej instancji według kryteriów prawidłowego zastosowania uznania administracyjnego i pozwala pozytywnie ocenić proces stosowania luzu administracyjnego. Kolegium oceniło, że w sprawie nie zachodzi wyjątkowy przypadek uzasadniający odstąpienie od zasady ochrony rolnego przeznaczenia gruntu. Końcowo podkreślono, że w ocenie organu wartością nadrzędną jest dbanie o interes społeczny polegający na ochronie gruntów rolnych, w tym na ochronie spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość produkcyjną. Poszanowanie i właściwe wykorzystanie zasobów glebowych oraz utrzymanie produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej na terenie gminy stanowi cel priorytetowy. Skargę na postanowienie Kolegium wniósł S. B., zrzucając: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego, które miało wpływ na treść postanowienia poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że minister właściwy ds. rozwoju wsi nie wydał zgody na przeznaczenie przedmiotowej dla sprawy działki na cele nierolnicze; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść postanowienia, tj. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie w sposób niecałkowity; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść postanowienia, tj. naruszenie art. 64 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez niezauważenie przekroczenia przez organ wskazanego w przepisie siedmiodniowego terminu; 4) naruszenie art. 7 k.p.a., tj. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez zignorowanie faktu, iż przedmiotowy grunt spełnia warunki objęcia go obszarem uzupełnienia zabudowy, a poprzez to naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a. Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie, gdyż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Starosty Lubelskiego odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta Gminy K. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny ze zmianą sposobu użytkowania, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...], położonej w miejscowości M., gmina K.. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym do wymogów statuowanych tym przepisem zaliczono także to, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), w tym także z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), którym w sprawie pozostawał Starosta Lubelski. Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów. Zgodnie z utrwalonym i przeważającym orzecznictwem sądowym postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że do organu należy wybór jednego z możliwych w tym względzie sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Na organie spoczywa przy tym obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, z uwzględnieniem przeprowadzenia - w razie potrzeby - własnego postępowania wyjaśniającego, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony. Wynikająca z istoty uznania administracyjnego możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza, że decyzja organu może być dowolna. Istotą decyzji uznaniowej pozostaje wprawdzie pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z tym jednak zastrzeżeniem, że wybór ten powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno, dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony. Takich ustaleń i ocen powinien dokonać tak organ I instancji, jak i rozpoznający sprawę na skutek odwołania – czyli w rozpoznawanej sprawie Kolegium. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest prawo strony do rozpatrzenia jej sprawy i wydania merytorycznych rozstrzygnięć przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, ale z prowadzeniem postępowania przez organ odwoławczy tak, by załatwić sprawę co do jej istoty. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na organ odwoławczy kompetencję do czynienia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej, merytorycznej oceny w rozpoznawanej sprawie. Motywy oraz tok rozumowania organu przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, tak, aby możliwe było ustalenie i zweryfikowanie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. W niniejszej sprawie zabrakło tak rozumianych oceń i ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak wskazywano wyżej, przedmiotem kontroli w sprawie pozostawało wydane przez organ uzgadniający postanowienie odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny ze zmianą sposobu użytkowania, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...], położonej w miejscowości M., gmina K.. Starosta Lubelski, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, wskazał, że organ prowadzący postępowanie główne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy błędnie uznał, że skoro zgodnie z wypisem z rejestry o gruntów działka przeznaczona pod inwestycję, oznaczona konturem ABCD, położona jest na terenach mieszkaniowych - B, to zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest wymagana. Starosta nie podzielił powyższej interpretacji dotyczącej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poczynionych przez Wójta Gminy K. i stanął na stanowisku, że planowana inwestycja polegająca na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny ze zmianą sposobu użytkowania, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na przedmiotowym gruncie, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, ponieważ jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, przed wprowadzeniem w ewidencji zapisu B - tereny mieszkaniowe, grunt objęty projektem decyzji był sklasyfikowany w klasie bonitacyjnej RII. W tym kontekście organ I instancji podkreślił nadto, że w świetle wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dane w ewidencji gruntów mają charakter deklaratoryjny, nie kształtują nowego stanu prawnego i nie przesądzają o faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Taki zapis w ewidencji nie świadczy o tym, że grunt został wyłączony z użytkowania rolniczego w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ani, że jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 tej ustawy, jak również nie świadczy o tym, że spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Mając na uwadze motywy, którymi kierował się organ I instancji, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz samą istotę postępowania uzgodnieniowego w zakresie ochrony gruntów rolnych, stwierdzić należy, że podstawowym zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznającego sprawę na skutek wniesionego odwołania było ustalenie, czy objęte wnioskiem grunty, wydzielone w projekcie decyzji punktami A-B-C-D, obejmującymi konkretny obszar, wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, czy też nie. Ocena taka powinna sprowadzać się do interpretacji przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82 – dalej: u.o.g.r.l.), która określa, kiedy zgoda jest wymagana, a kiedy nie oraz odniesienia wyników tej wykładni do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju ustaleń i ocen zabrakło. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto jedynie pewne ogólne stwierdzenia, jednakże bez powiązania ich z konkretnymi okolicznościami przedmiotowej sprawy, jak też bez odniesienia się do podstawowej w tym względzie oceny dotyczącej konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeanalizowało w żaden sposób czy przeznaczenie objętych wnioskiem gruntów na cele nierolnicze wymagało uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Kolegium nie wyjaśniło i nie rozpatrzyło istoty sprawy dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Obowiązkiem Kolegium jako rozpoznającego odwołanie organu odwoławczego było także odniesienie się do zarzutów odwołania. W sprawie Kolegium nie odniosło się do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, że właściwy minister nie wydał zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. W aktach sprawy brak jest też dokumentu, z którego wynikałaby klasa gruntu na działce, której dotyczy wniosek, czego kolegium nie dostrzegło. Zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia tych okoliczności sprawia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło wyjaśnienia okoliczności, które miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustalenia czy w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Powyższe oznacza, że naruszenia te kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W konsekwencji powyższego wadliwie zastosowano też przepis prawa materialnego – art. 7 u.o.g.r.l. Zauważyć przy tym należy, że naruszenie prawa materialnego miało tu charakter wtórny, albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem II instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niezależnie od rozpatrzenia i odniesienia się do zarzutów odwołania, powinno przede wszystkim przeanalizować to, czy objęte wnioskiem grunty, wydzielone w projekcie decyzji punktami A-B-C-D, obejmującymi konkretny obszar, wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze czy też nie. Organ rozpatrzy przy tym cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie postanowienia organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne i regulacje prawne, które zadecydowały o wydaniu postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych bądź o odmowie uzgodnienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.