II SA/Lu 758/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] r., Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292, 80 /dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym 52, 80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych należnego podatku od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie decyzją wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 2 i art. 61 w zw. z art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy z urzędu orzekł: 1. o umieszczeniu M. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w Ch. N. na czas nieokreślony, 2. ustalił opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ch. N. w wysokości 333,90 zł miesięcznie oraz 3. uchylił decyzję poprzednią z dnia 5 sierpnia 2003 r., znak:PC-III-8232-358/2003 kierującą M. Ś. do Domu Pomocy Społecznej w N. i ustalającą opłatę za jego pobyt. Organ administracji w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że z uwagi na znaczne pogorszenie zdrowia podopiecznego oraz jego zachowanie, które może stanowić zagrożenie dla pozostałych mieszkańców i pracowników, należy zmienić typ domu pomocy społecznej, na taki, który zapewni właściwe leczenie, a przede wszystkim odpowiednie oddziaływanie psychoterapeutyczne. Odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ch. złożył M. Ś., który podkreślił, że jego stan zdrowia nie uległ pogorszeniu, a przy ostatnim badaniu lekarz wydał pozytywną opinię, nie stwierdzając żadnych zmian w psychice. Odwołujący wskazał, że jest inwalidą pierwszej grupy, choruje na zaćmę i jaskrę, ale nie jest chory psychicznie, a dla takich osób przeznaczony jest ośrodek w Ch. N. Ponadto podkreślił, że nie zachowuje się agresywnie w stosunku do personelu, a jedynie lubi podyskutować i dlatego jest negatywnie postrzegany oraz, że nigdy nie udowodniono mu, że spożywa alkohol. Nadmienił, iż warunki w domu pomocy w Ch. N. nie są dostosowane do jego stanu zdrowia, ponieważ nie ma w pokojach sanitariatu z łazienką, a tylko jest wspólny dla wszystkich mieszkańców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. od ww. decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że lekarz psychiatra B. G. rozpoznała u skarżącego zespół psychoorganiczny o złożonej etiologii: alkoholizm, przebyty uraz głowy krwiakiem podtwardówkowym (krwiak ewakuowany). Ponadto organ uznał, że dotychczasowe działania psychoterapeutyczne, co także podnosił organ I instancji, nie odniosły rezultatu. Podopieczny ma zlecone leki psychotropowe, które zażywa nieregularnie. Poza tym często spożywa alkohol, co pogarsza stan jego zdrowia i nasila zmiany organiczne w centralnym układzie nerwowym. Podopieczny, jak wynika z notatek służbowych, nie stosuje się do przepisów obowiązujących w Domu Pomocy, zakłóca spokój innym współmieszkańcom i może stanowić dla nich zagrożenie. Mając na uwadze powyższe ustalenia organy uznały za celowe przeniesienie M. Ś. do domu pomocy społecznej dla osób z chorobą psychiczną i uzależnieniem alkoholowym, gdzie zapewni mu się specjalistyczną opiekę, uwzględniając jego indywidualne potrzeby oraz możliwości psychofizyczne zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. Ś.. podtrzymał argumenty powołane w odwołaniu z dnia 14 września 2009 r. oraz wyjaśnił, że stawiane zarzuty w stosunku do jego osoby przez Dom Pomocy Społecznej w N. są nieprawdziwe, ponieważ nie spożywa alkoholu i nie zachowuje się wulgarnie. Wskazując na swój stan zdrowia, skarżący prosi o zbadanie go przez biegłego psychiatrę sądowego. Zdaniem strony, jego stan psychiczny nie uległ pogorszeniu, jest świadomy tego co się dzieje wokół niego, a tylko pracownicy i dyrektor DPS wmawiają mu co innego i próbują znaleźć sposób na przeniesienie go do innego Domu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie zostały wydane z naruszeniem prawa. Zasady kierowania, umieszczania i odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"). Pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej poprzedza wydanie kilku decyzji administracyjnych. Pierwszą jest decyzja o skierowaniu do domu wydana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. Organ gminy właściwej w dniu skierowania do placówki wydaje również decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że obydwa rozstrzygnięcia - o skierowaniu i opłacie - powinny być objęte jednym postępowaniem i jedną decyzją. Decyzja o skierowaniu do placówki jest decyzją w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o ustawy), jej wydanie musi być poprzedzone wywiadem środowiskowym (art. 106 ust. 4). Decyzja ta rozstrzyga o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony. Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu powinno nastąpić w decyzji o umieszczeniu w placówce (por. I. Sierpowska "Ustawa o pomocy społecznej – Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer Polska 2007, s. 229). Dlatego też uzasadnione jest wydawanie poszczególnych rozstrzygnięć przez różne organy. Stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa. W przypadku jednak regionalnego domu pomocy społecznej finansowanego z dochodów własnych samorządu województwa decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy, a decyzję o umieszczeniu i opłacie za pobyt wydaje marszałek województwa. Poza tym, co wynika także z art. 59 ust. 3 ustawy, decyzje o skierowaniu i umieszczeniu do domu pomocy społecznej są zróżnicowane z punktu widzenia ich wykonywania. Wykonanie decyzji o skierowaniu polega na umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Natomiast wykonanie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej polega na skutecznym domaganiu się zagwarantowania pobytu oraz obsługi w domu określonym w decyzji (por. W. Maciejko, P. Zaborniak "Ustawa o pomocy społecznej – Komentarz", wyd. 2., W-wa 2009, s. 331). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. (a z taką sytuacją mamy do czynienia, ponieważ M. Ś. został skierowany do DPS na podstawie decyzji z dnia 5 sierpnia 2003 r.), decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu, w myśl art. 155 ust. 3 ustawy. Zatem w przypadku przeniesienia pensjonariusza z jednego domu pomocy społecznej do innego zachodzi konieczność zmiany decyzji o skierowaniu i decyzji o odpłatności za pobyt w DPS. Umieszczenie podopiecznego w innym domu jest możliwe po wcześniejszym skierowaniu go do placówki, a skierowanie to może być dokonane w decyzji zmieniającej poprzednią decyzję o skierowaniu. W niniejszej sprawie Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie powinien był zmienić poprzednią decyzję z dnia 5 sierpnia 2003 r., [...] o skierowaniu M. Ś. do Domu Pomocy Społecznej w N. i ustaleniu opłaty za pobyt w tym Domu, a nie uchylić, jak to uczynił w pkt 3 decyzji z dnia 31 sierpnia 2009 r. Istotą bowiem decyzji zmieniającej decyzję o odpłatności i skierowaniu do domu pomocy społecznej jest wskazanie innego, nowego, właściwego domu pomocy społecznej, w którym pensjonariusz będzie miał prawo przebywać. Uchylenie decyzji o skierowaniu powoduje, że decyzja ta zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozwiązanie to nie jest prawidłowe i - zdaniem Sądu, - organ nie mógł uchylić decyzji o skierowaniu i wydać decyzję tylko w zakresie umieszczenia w DPS i ustaleniu opłaty. Wyraźnie przepisy ustawy o pomocy społecznej wymagają bowiem wydania zarówno decyzji o skierowaniu i wysokości opłaty, jak i o umieszczeniu w danym DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę także przyznało, że zaskarżoną decyzją orzeczono o umieszczeniu M. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w Ch. N., konsekwencją czego, była również konieczność zmiany decyzji o skierowaniu i odpłatności za pobyt z dnia z dnia 5 sierpnia 2003 r. Jednakże – jak wyżej wskazano – organ I instancji nie orzekł o zmianie decyzji o skierowaniu, ale o jej uchyleniu. Podstawą zmiany decyzji o skierowaniu do innego domu pomocy społecznej stanowi także art. 106 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W omawianej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy pensjonariusz nie chce zmieniać miejsca swojego pobytu w DPS w N. na inny dom. Jednak – zdaniem organów - w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie – Dom, w którym obecnie znajduje się M. Ś. nie jest w stanie zagwarantować jemu i innym pensjonariuszom bezpieczeństwa. Poza tym podopieczny nie przyczyniał się do poprawy relacji z personelem, co także uzasadnia korzystne przeniesienie do innego Domu. Przepisy k.p.a., zawierające ogólne zasady postępowania administracyjnego wskazują wyraźnie na ciążący na organie administracyjnym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Organ ten ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga jest uzasadniona w tym zakresie, a organy z powyższego obowiązku się nie wywiązały. Wielokrotnie wskazywany przez skarżącego fakt, że nie jest osobą agresywną i wulgarną, organ administracji może ustalić nie tylko na podstawie notatek czy raportów służbowych, ale także na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z innymi pensjonariuszami (co m.in. podnosi skarżący w skardze do WSA, dołączając oświadczenia innych mieszkańców Domu Pomocy Społecznej w N. w tej sprawie). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, przy czym na zasadzie art. 135 ppsa rozstrzygnięcie to odniósł także do decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy na podstawie art. 250 ppsa i § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania, oceny oraz wnioski i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnie sprawę. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.