II SA/Lu 76/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. J. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania K. J. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] o ustaleniu dla "W.-T. P." R. G. środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Eksploatacja złoża piasku Z.", argumentując, że odwołujący nie posiada interesu prawnego umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że wprawdzie pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane, jednak, jak przyjmuje się w literaturze, musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeśli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, nie ma on statusy strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, oznaczający sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak poprzeć go przepisami prawa materialnego, mającymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ustalenie stron postępowania sprowadza się do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku którego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania nieruchomości zostaną naruszone. W tym przypadku nieruchomości skarżącego 1054/1 i 1054/2 znajdują się poza obszarem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co wynika z dołączonej dokumentacji, w tym raportu oddziaływania na środowisko. Lokalizacja inwestycji w żadnym razie nie narusza prawa odwołującego do korzystania z tych nieruchomości. Fakt lokalizacji inwestycji w pobliżu tych nieruchomości nie rodzi sam w sobie konsekwencji w postaci wystąpienia po jego stronie interesu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. J. stanowisko Kolegium uznał za wadliwe. Argumentował, że dla ustalenia podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zasadnicze znaczenie ma obszar oddziaływania inwestycji, który może znacząco wykraczać poza obszar nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Jest to tym bardziej uzasadnione, gdy planowana inwestycja dotyczy realizacji obiektu emitującego czynniki szkodliwe dla środowiska. W ocenie skarżącego jego nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Chodzi tu przede wszystkim o uciążliwości akustyczne, związane z pracującymi maszynami oraz zanieczyszczenie powietrza poprzez emisję pyłów i związków siarki, przy czym nie ma znaczenia, czy oddziaływanie będzie w granicach normy, czy będzie ponadnormatywne. Powołując się na orzecznictwo skarżący dowodził, że już sam fakt możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. W sprawie znaczenie ma sam fakt, że uciążliwości akustyczne zostaną spotęgowane, a zanieczyszczenie powietrza wzrośnie. Według skarżącego w wyniku realizacji inwestycji zmieni się także układ hydrologiczny poziomu wód poziemnych, co doprowadzi do obniżenia poziomu wód gruntowych na jego nieruchomościach. Taka sytuacja miała już miejsce w przypadku kopalni Z., gdy powysychały okoliczne studnie. W jego ocenie nie można wykluczyć sytuacji, w której w tego typu postępowaniach dopiero po upływie pewnego okresu czasu okaże się, że wbrew wcześniejszym założeniom i prognozom rzeczywisty obszar szkodliwego oddziaływania inwestycji jest szerszy. Z tego względu jej zasięg należy postrzegać z perspektywy możliwych do wystąpienia w przyszłości skutków. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło argumentację przedstawioną w decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze definicja interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa pokrywa się nie tylko z tezami prezentowanymi w literaturze prawniczej, częściowo powołanej zresztą w zaskarżonej decyzji, ale znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie. Na ogół przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym określona osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83). W orzecznictwie uznaje się przy tym, choć pogląd ten nie jest już przyjmowany tak jednolicie, że oparciem dla interesu prawnego mogą być wszystkie gałęzie prawa, nie tylko prawa administracyjnego. W wyroku z dnia 12 czerwca 2013r. ( II OSK 411/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wobec braku regulacji interesu prawnego w materialnym prawie administracyjnym jego wyprowadzenie wymaga zastosowania wykładni systemowej, której źródłem jest regulacja Konstytucji Rzeczypospolitej, stanowiąca podstawę wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego. Takim źródłem prawnym dla wyprowadzenia interesu prawnego jest art. 74 Konstytucji, który stanowi: "Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (ust. 2). Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (ust. 3). Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (ust. 4)". Ta ogólna konstytucyjna podstawa prawna w związku z regulacją ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) i przepisami prawa unijnego daje w pełni podstawy materialnoprawne do wyprowadzenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości dla ochrony własności przed np. zanieczyszczeniem, czy pozbawieniem wartości. Pogląd ten stanowi oczywiste nawiązanie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999r. ( OPS 11/99, publ. ONSA z 2000 r., z. 1, poz. 6) w którym zwrócono uwagę, że skoro hałas i wibracje oraz emitowanie zanieczyszczeń może przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać, czy też wręcz uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.), to interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem, odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. Na prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna, dotycząca podmiotu powodującego uciążliwość dla środowiska emitującego np. hałas i wibracje.. Decydującego znaczenia nie ma zatem, jak wskazuje Wójt Gminy Spiczyn w piśmie z dnia 25 listopada 2013r., sama odległość pomiędzy działkami skarżącego, a terenem inwestycji, wynosząca ok. 470m, co miałoby przesądzać za brakiem jakiegokolwiek jej oddziaływania na nieruchomość skarżącego. Przyjąć natomiast należy, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy planowanej inwestycji, rodzaj, zakres uciążliwości i zasięg oddziaływania na otoczenie oraz sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu (obejmującym cały proces decyzyjny) poprzedzającym realizację inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1342/09, opubl. w CBOSA ). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło brak interesu prawnego skarżącego, dowodząc, że jego nieruchomości znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji, odwołując się do sporządzonych w sprawie dokumentów, w tym raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Podkreślić jednak należy, że nawet nie wskazano, które z zapisów raportu za taką oceną miałyby przemawiać i o jakie dokumenty chodzi. Uzasadnienie Kolegium jest w tym względzie lakoniczne i ogólnikowe.. Uzasadnione jest natomiast przekonanie, że treść raportu nie pozwala na tak rygorystyczną konkluzję. Zauważyć trzeba, że zawarte w nim wnioski dotyczące badania zanieczyszczenia wprowadzanego do powietrza w związku z ruchem samochodów ciężarowych oraz pracą sprzętu mechanicznego z uwzględnieniem dojazdu do kopalni oraz z uwzględnieniem ruchu samochodów na drodze powiatowej ( str. 37 raportu ) wskazują jedynie, że nie zostaną przekroczone dopuszczalne wartości odniesienia uśrednione dla okresu 1 godziny oraz dla roku kalendarzowego ustalone w rozporządzeniach Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu ( Dz. U Nr 16, poz. 87 ) oraz z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu ( Dz. U Nr 47, poz. 281 ). Podobnie raport ocenia oddziaływanie akustyczne kopalni, wskazując, że obliczenia w siatce obliczeniowej i w punktach obserwacji wykazały, że na granicy terenów chronionych oraz przy najbliższych budynkach mieszkalnych dotrzymane będą wartości dopuszczalne, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz. U Nr 120, poz. 826 ) w wysokości 55 dB dla pory dnia. Również obliczenia skumulowanego oddziaływania związanego z istniejącym i prognozowanym ruchem pojazdów (z uwzględnieniem ruchu samochodów ciężarowych z kopalni Z.) wykazały, że na granicy pasa drogowego drogi powiatowej ( a tym samym przy najbliższych budynkach mieszkalnych ) dotrzymane będą wartości dopuszczalne hałasu określone w powołanym rozporządzeniu w wysokości 60dB dla pory dnia. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że w świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko chodzi o każde oddziaływanie na nieruchomości, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stroną analizowanego postępowania jest, jak już wskazano, właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego ( tak NSA w wyrokach z dnia 15 maja 2013r. II OSK 108/12 i 1 lipca 2014r. II OSK 219/13 opubl. w CBOSA ). Skoro Kolegium nie rozważyło takiego ujęcia oddziaływania inwestycji, ograniczając się jedynie do ogólnego odwołania do raportu, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że kwestia ta nie została rzetelnie wyjaśniona, a zajęte stanowisko uznać trzeba za przedwczesne. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) zaskarżoną decyzję należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy i § 18 ust. 1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ). .