II SA/Lu 760/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom - sprawozdawca, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi U. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. II SA/Lu 760/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zgłoszony przez U. D. zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, dotyczącego rozbiórki części budynku mieszkalnego o wymiarach 3,85 m x 8,6 m, położonego w Ć., Gm. G., za nieuzasadniony. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że rozbiórka samowolnie realizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, należącego do U. D.nakazana została decyzją z dnia 11 lipca 2003 r., utrzymaną w mocy przez organ drugiej instancji. Skarga na decyzję organu odwoławczego oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2004 r. Egzekucja prowadzona jest na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego w dniu 6 maja 2005 r., doręczonego U.D. w dniu 11 maja 2005 r. W dniu 16 maja 2005 r. U. D.zgłosiła zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, podnosząc iż część budynku, której dotyczy nakaz rozbiórki jest trwale związana ze ścianami pozostałej części budynku, również konstrukcja dachu stanowi jednolitą całość. Organ pierwszej instancji uznał zarzut za nieuzasadniony, ponieważ nie zachodzi niewykonalność obowiązku. Przy zastosowaniu właściwej technologii rozbiórka jest możliwa, co potwierdza opinia techniczna złożona przez wnoszącą zarzut. Postanowieniem z dnia [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia U. D., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o zarzucie jest prawidłowe. Organ ten nie dopuścił się także żadnych uchybień formalnych, które miałyby wpływ na przebieg prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczą prowadzonego uprzednio postępowania administracyjnego i nie mogą być uwzględnione na etapie postępowania egzekucyjnego. Od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego U.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Skarżąca zarzuca naruszenie prawa procesowego, a mianowicie przepisów: art. 7 k.p.a. – przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, art. 77 § 1 k.p.a. – przez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przez uznanie, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym jest wykonalny, a także przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust.2 pkt 4 litera "a" i litera "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -prawo budowlane i § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła zarzuty do ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwestionując prawidłowość nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego, rozbudowanej bez pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej wykonane roboty budowlane, polegające na ociepleniu ścian i zadaszenia, wykonaniu elewacji i obłożeniu od wewnątrz płytami gipsowo-kartonowymi nie wymagały pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca podnosi, że prawo własności nie może być ograniczane przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca odwołała się do przepisów art. 140, 143 i 151 k.c., które nie zakazują wznoszenia budynków przy granicy gruntu. Uzasadniając zarzut niewykonalności obowiązku skarżąca powołała się na opinię biegłego, z której wynika, że wycięcie elementów konstrukcyjnych tarasu spowoduje zmianę pracy statycznej pozostałych elementów konstrukcyjnych, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Podniosła również, że koszty ewentualnej rozbiórki (opracowanie projektu i koszty ewentualnych wzmocnień konstrukcji) mogą przewyższyć wartość całego obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że skarżąca odwołuje się do zakończonego prawomocnie postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę. Jej zarzuty dotyczące tego postępowania nie mogą być więc uwzględnione. Natomiast zarzut niewykonalności obowiązku oparty jest tylko o subiektywną ocenę skarżącej, nawet bowiem z przedstawionej przez nią opinii wynika, że obowiązek jest wykonalny po uprzednim sporządzeniu stosownej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej jest tytuł wykonawczy (art. 26 § 1 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity: Dz. U z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zmianami). Organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 powołanej ustawy). Zobowiązanemu przysługuje środek obrony w postaci zarzutu (art. 33 ustawy). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia (R.Hauser i Z.Leoński: "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz.", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r. s. 110). W myśl przepisu art. 33 podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1)wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2)odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3)określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4)błąd co do osoby zobowiązanego, 5)niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6)niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7)brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8)zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9)prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10)niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Jest to wyliczenie taksatywne. Inne przyczyny nie mogą stanowić podstawy zarzutu. W szczególności w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest dopuszczalne zakwestionowanie tytułu wykonawczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 1998, III SA 1418/97, Pr.Gosp. 1999/9/34). Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny nie może badać prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku należącego do skarżącej. Bezpodstawne są więc zarzuty skarżącej dotyczące postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...], a w konsekwencji także zarzut naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, przepisów art. 29 ust.2 pkt 4 litera "a" i litera "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -prawo budowlane i § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156). Okoliczności dotyczące wymogu pozwolenia na budowę dla wykonania określonych robót budowlanych oraz możliwości legalizacji budowy wykonanej bez pozwolenia na budowę mogły być podnoszone jedynie we wskazanym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę, nie mogą natomiast uzasadniać zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca powołuje się na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5 przepisu art. 33 ustawy). Niewykonalność obowiązku w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że brak możliwości wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 - ONSA 1986, nr 1, poz. 12) albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84 - ONSA 1984, nr 2, poz. 123). Przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 10 maja 1984 r., II SA 1989/83 - ONSA 1984, nr. 1, poz. 45; wyrok NSA z 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84, ONSA 1984, nr. 2, poz. 123; wyrok NSA z 12 lutego 1985 r., SA/Kr 1260/84, "Gospodarka. Administracja Państwowa" 1987, nr 8, s. 45). Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] Organy administracji prawidłowo ustaliły, że rozbiórka części budynku, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest technicznie możliwa. Okoliczność, że dokonanie rozbiórki wymagać będzie opracowania dodatkowej dokumentacji technicznej, a to z uwagi na połączenie rozbudowywanego tarasu z pozostałą częścią budynku oraz że będzie się to wiązać z wysokimi kosztami, nie oznacza niewykonalności obowiązku w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tylko ubocznie zauważyć należy, że opracowanie takiej dokumentacji zaleca także przedstawiona przez skarżącą opinia techniczna, sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Pozwoli to uniknąć sytuacji stwarzającej zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników budynku, czy nawet katastrofy budowlanej. Bezpodstawne są także pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny sprawy i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie zachodzi naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Uwzględnienie tego interesu nie może prowadzić do zakwestionowania w toku postępowania egzekucyjnego zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie może też uniemożliwiać wykonania tego obowiązku. Z tych względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.