II SA/Lu 760/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie oddala skargę. II SA/Lu 760/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 29 lipca 2008 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Działu Świadczeń i Usług Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, odmawiającą M. M. przyznania pomocy finansowej na dożywianie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył na wstępie ustalenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że M. M. odmawia podania miejsca, w którym przebywa na terenie miasta L. Posiada nieruchomość o pow. 1, 06 ha wraz z domem mieszkalnym w N. K., natomiast zameldowany jest u swoich rodziców przy ul. G. w L. W dniu 8 lipca 2008 r. zawarto z odwołującym się kontrakt socjalny na okres jednego miesiąca, którego celem była aktywizacja zawodowa i określenie aktualnej sytuacji zdrowotnej strony, ubiegającej się o pomoc społeczną. M. M. zerwał kontrakt w dniu 24 lipca 2008 r., wyjaśniając, że nie może zarejestrować się jako bezrobotny, bo uważa się za osobę niepełnosprawną, niezdolną do pracy. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że M. M. nie wykazuje chęci współpracy z organem pomocy społecznej i nie współdziała w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Rozpoznając odwołanie M. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nakazuje do tej formy pomocy stosować odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Kolegium zerwanie przez M. M. kontraktu socjalnego było nieuzasadnione. Kolegium podkreśliło, że nie tylko nie zarejestrował się on w urzędzie pracy, ale nie podjął też jakichkolwiek działań mających na celu wykazanie przeciwwskazań do pracy. Uniemożliwił w ten sposób organowi ocenę swojego stanu zdrowia i przyczyn zerwania kontraktu. Nie współdziałał więc z organem - mimo obowiązku wynikającego z art. 4 ustawy o pomocy społecznej – w celu rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej. Uzasadniało to odmowę świadczeń w zakresie dożywiania. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. M. odwołał się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący nie zgadza się z decyzją i podnosi, że jest osoba niepełnosprawną. W latach 1987-2003 miał orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, a obecnie - z powodu braku dostępu do bezpłatnej służby zdrowia - nie jest w stanie udokumentować swojego kalectwa. W sierpniu 2008 r. złożył wniosek o pomoc na płatną służbę zdrowia, ale nie otrzymał do tej pory żadnej odpowiedzi. Odnosząc się do zarzutu braku współpracy z organem pomocy społecznej wyjaśnił, że nie może podawać danych personalnych osób, które mu pomagają, bez ich zgody. Zerwanie kontraktu socjalnego uzasadnił tym, że nie mógł zarejestrować się w urzędzie pracy jako osoba niepełnosprawna, bowiem nie posiada aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności, a nie mógł też zadeklarować gotowości do pracy jako osoba sprawna, bo byłoby to poświadczeniem nieprawdy. W ocenie skarżącego nie uniemożliwia on weryfikacji swego stanu zdrowia, ale nie może uzyskać aktualnego orzeczenia bez pomocy ze strony organów pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium dodatkowo wskazało przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i rynku pracy oraz rozporządzenia w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, podkreślając, że jedynym dowodem niepełnosprawności jest odpowiednie orzeczenie. Skarżący nie poświadczyłby nieprawdy rejestrując się jako osoba sprawna, wymaganego orzeczenia bowiem nie posiada. Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że wniosek o pomoc finansową niezbędną do uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności skarżący złożył dopiero 26 sierpnia 2008 r., a więc już po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Skarżący zwrócił się do organu pomocy społecznej o pomoc finansową na zakup żywności w miesiącu lipcu 2008 r., podając, że jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy i nie posiada żadnych dochodów. Prawidłowo zatem rozpoznały organy wniosek skarżącego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), która w przepisie art. 3 pkt 1 litera c) przewiduje pomoc w zakresie dożywiania, świadczoną m. in. osobom i rodzinom dotkniętym ubóstwem, bezdomnością, bezrobociem i niepełnosprawnością w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Do udzielania określonej w art. 3 pkt 1 pomocy w zakresie dożywiania, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej (art. 7 powołanej wyżej ustawy). Podzielić należy stanowisko organów, iż w przypadku skarżącego istniały podstawy do odmowy przyznania świadczenia na zakup żywności w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do przepisu art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Wymóg współpracy może zostać w szczególności sprecyzowany w kontrakcie socjalnym. Powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Naruszenie tych obowiązków przez osobę ubiegającą się świadczenia z pomocy społecznej może być powodem odmowy przyznania świadczenia. W myśl bowiem art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Konstrukcja przepisu art. 11 ust. 2 wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z.10, s.32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00, nie publ.), kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami, wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że skarżący jest osoba samotną, zameldowaną wprawdzie u rodziców, ale z nimi na stałe niemieszkającą. Skarżący posiada własną nieruchomość, stanowiącą gospodarstwo rolne o powierzchni 1,06 ha przeliczeniowego. Na nieruchomości tej znajduje się dom mieszkalny skarżącego, w którym przebywa on tylko czasowo z uwagi na złe warunki (konieczność wykonania remontu, brak prądu). Skarżący wydzierżawia swoją ziemię, za co otrzymuje płody rolne. Ponadto otrzymuje pomoc rzeczową od znajomych, którzy także czasami udzielają mu noclegu. Nie pracuje, bowiem uważa, że nie jest zdolny do pracy. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku utrzymywał się ze zbierania surowców wtórnych. Jest poza sporem, że dochód skarżącego, obliczony zgodnie z wymogami ustawy o pomocy społecznej nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. W dniu 8 lipca 2008 r. pracownik socjalny zawarł ze skarżącym na okres jednego miesiąca kontrakt socjalny, w którym określono przyczyny trudnej sytuacji życiowej skarżącego, wskazano możliwości pozwalające na rozwiązanie tej sytuacji oraz ograniczenia, powodujące utrudnienie w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Kontrakt miał na celu poprawę sytuacji bytowej skarżącego poprzez jego aktywizację zawodową, w szczególności zmobilizowanie do zarejestrowania się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i określenie aktualnego stanu zdrowia. Skarżący zobowiązał się w kontrakcie do dokonania do dnia 8 sierpnia 2008 r. rejestracji w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i nawiązania w tym samym terminie kontaktu z lekarzem w celu określenia stanu zdrowia i przydatności do wykonywania pracy zarobkowej. W dniu 24 lipca 2008 r., a więc przed upływem terminu, na jaki kontrakt został zawarty, skarżący złożył pisemne oświadczenie o zerwaniu kontraktu. Jako przyczynę podał niemożność rejestracji w urzędzie pracy z uwagi na brak orzeczenia o niepełnosprawności. Jednocześnie wskazał, że warunek rejestracji jako osoby w pełni sprawnej jest niemożliwy do spełnienia. W tej sytuacji prawidłowa była ocena organów obu instancji, które zerwanie kontraktu socjalnego uznały za brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Podane przez skarżącego powody zerwania kontraktu nie mogą być uznane za uzasadnione. Przede wszystkim zauważyć należy, że okoliczności, które skarżący powołał na usprawiedliwienie zerwania kontraktu były mu znane już w chwili zawierania kontraktu. Jeśli więc skarżący miał jakiekolwiek wątpliwości co do prawnych możliwości rejestracji w urzędzie pracy, powinien był wówczas kwestię tę wyjaśnić z pracownikiem socjalnym i uzgodnić tok postępowania. Temu właśnie służyć ma przecież kontrakt socjalny. Wyjaśnienia wymaga również, że w chwili obecnej skarżący nie legitymuje się jakimkolwiek orzeczeniem stwierdzającym jego niezdolność do pracy, nie może być też uznany za niezdolnego do pracy z racji wieku, urodził się bowiem w 1961 r. W świetle przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Powoływanie się przez skarżącego na opinię biegłego w sprawie [...], wydaną dnia 9 listopada 2006 r. dla potrzeb postępowania sądowego nie jest uzasadnione. Opinia ta nie jest dokumentem stwierdzającym niezdolność do pracy w rozumieniu wyżej podanym, nie stanowiła zresztą podstawy orzekania, skoro – jak wyjaśnił skarżący na rozprawie – sprawa o rentę z tytułu niezdolności do pracy zakończyła się dla niego niekorzystnie. Podnieść również należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) bezrobotnym jest nie tylko osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, ale też osoba niepełnosprawna, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy (art. 2 ust. 1 pkt 2). Niepełnosprawność sama w sobie nie stanowi zatem przeszkody do rejestracji osoby bezrobotnej. Ponadto, jak wynika z art. 33 ust. 2 tej ustawy, rejestracja bezrobotnych następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. W przypadku osób niepełnosprawnych wymagane jest przedstawienie orzeczenia o niepełnosprawności. Skoro skarżący nie posiada takiego orzeczenia, jest rzeczą oczywistą, że na niepełnosprawność powoływać się nie może. Nie stanowiło to jednak przeszkody do zarejestrowania się przez skarżącego w urzędzie pracy i wykonania tym samym obowiązku wynikającego z kontraktu socjalnego. Podkreślić należy, że skarżący nie podjął nawet próby zarejestrowania się jako bezrobotny, nie przedstawił też dowodu, by rejestracja została mu uniemożliwiona. Skarżący nie podjął także żadnych działań zmierzających do określenia swego aktualnego stanu zdrowia, mimo zobowiązania się do tego w kontrakcie. Zauważyć należy, że obowiązkiem skarżącego było jedynie nawiązanie kontaktu z lekarzem w celu określenia stanu zdrowia, skarżący zerwał jednak kontrakt bez podjęcia działań w tym kierunku. Nie próbował też ustalić z pracownikiem socjalnym, jaki jest tryb ubiegania się przez niego o orzeczenie o niepełnosprawności. Zarzut braku dostępu do lekarza jest nieuzasadniony. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący pozbawiony był dostępu do opieki zdrowotnej. Tylko ubocznie zauważyć należy, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mają prawo także inne niż ubezpieczeni osoby, które spełniają kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Jeśli skarżący rzeczywiście miałby jakieś trudności w uzyskaniu dostępu do opieki zdrowotnej, powinien był fakt ten zgłosić pracownikowi socjalnemu, a nie zrywać kontrakt. Ponadto, jak wynika z wywiadu środowiskowego skarżącemu proponowano pomoc w postaci obiadów w barze kolejowym, skarżący jednak odmówił skorzystania z tej formy pomocy. Odmówił także wskazania osób udzielających mu pomocy, co pozbawiło organ możliwości rzetelnej oceny jego sytuacji życiowej i rzeczywistych potrzeb. W pełni zatem uzasadnione jest stanowisko organów, że skarżący odmawia współdziałania z organem pomocy społecznej, co w okolicznościach sprawy uzasadniało wydanie decyzji odmownej w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowo wskazuje bowiem fakty uznane za udowodnione i dowody będące podstawą ustaleń, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia i ustosunkowuje się wyczerpująco do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji jest więc prawidłowa. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.).