II SA/Lu 760/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. i G. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. i G. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]., nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r., nr [...], nakazującej B. W. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 m x 6,5 m, położonego na działce nr ewid. [...], przy ul. J. w L. – uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał B. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego wolnostojącego drewnianego budynku garażowego o wymiarach 5,0 m x 6,5 m, posadowionego na fundamentach betonowych oraz przylegającej do niego wiaty drewnianej o ażurowej konstrukcji, położonych na działce nr ewid. [...], przy ul. J. w L . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Pismem z dnia 1 sierpnia 2008 r. B. i G. G., właściciele sąsiedniej działki, położonej przy ul, J. w L., poinformowali organ pierwszej instancji, że B. W. nie wykonał w całości obowiązku rozbiórki wskazanego budynku gospodarczego, a na pozostawionych po rozbiórce starego budynku fundamentach wznosi nowe ściany budynku. Przeprowadzona przez organ w dniu 27 sierpnia 2008 r. kontrola wykazała, że na działce nr ewid. [...] wznoszony jest drewniany budynek gospodarczy o wymiarach 5,0 m x 6,5 m, zlokalizowany w odległości 2,30 m od granicy z działką sąsiednią. Budynek realizowany jest na fundamentach betonowych na podstawie zgłoszenia z dnia 11 lipca 2008 r. budowy tymczasowego obiektu budowlanego oraz potwierdzenia przyjęcia przez Prezydenta Miasta zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z przyjętym zgłoszeniem obiekt nie może być trwale połączony z gruntem i winien być użytkowany w terminie od dnia 12 sierpnia 2008 r. do dnia 1 grudnia 2008 r., a po upływie tego terminu budynek winien być zdemontowany. Organ pierwszej instancji w wyniku oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniach 22 stycznia 2009 r. i 19 lutego 2009 r. ustalił, że obiekt objęty zgłoszeniem nie został zdemontowany. Uznając, że organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, PINB decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej w sprawie, jako bezprzedmiotowe. W wyniku wniesionego przez B. i G. G. odwołania powyższa decyzja PINB decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] r., nr [...], została uchylona w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że jakkolwiek z czynności sprawdzających przeprowadzonych przez PINB wynika, iż obowiązek nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu został wykonany, to jednak podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 27 sierpnia 2008 r. stwierdzono, że na omawianej działce wznoszony jest na fundamencie betonowym, budynek gospodarczy o wymiarach 5,0 x 6,5 m, na podstawie zgłoszenia montażu tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. Fakt ten obliguje organ nadzoru budowlanego do zbadania zgodności z prawem realizowanej inwestycji. Rozpatrując sprawę ponownie PINB , po przeprowadzeniu w dniu 26 marca 2010 r. oględzin stwierdził, że na omawianej działce znajduje się drewniany budynek gospodarczy, posadowiony na fundamencie betonowym, o wymiarach 5,0 m x 6,5 m, oddalony około 2,30 m od granicy z działką sąsiednią. Zgłoszenie budowy obiektu, na które powoływał się inwestor, obejmowało wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, podlegającego rozbiórce i usunięciu z terenu posesji najpóźniej do dnia 1 grudnia 2008 r. Sporny budynek zatem jako połączony trwale z gruntem (na fundamentach betonowych) zrealizowany został niezgodnie ze zgłoszeniem, a ponadto nie został usunięty z terenu posesji w określonym w zgłoszeniu terminie. Organ pierwszej instancji uznał, że z uwagi na posadowienie budynku w odległości około 2,30 m od granicy działki sąsiedniej, to jest z naruszeniem § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest możliwe wszczęcie procedury legalizacyjnej zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z czym, decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał B. W. jego rozbiórkę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż w aktach sprawy brak jest dowodów na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, w sposób nie budzący wątpliwości, że wymagania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej, w niniejszym przypadku okazały się nie do spełnienia. Przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego winien bowiem rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w z § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o mających się odbyć w dniu 26 marca 2010 r. oględzinach, B. W. otrzymał w dniu 25 marca 2010 r., a więc dzień przed wyznaczonym terminem oględzin. Naruszenie przez organ obowiązków wynikających z art. 79 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli B. i G. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie faktu, iż budynek garażowy na działce nr ewid. [...] przy ul. J. w L. posadowiony jest na żelbetowych ławach fundamentowych, które stanowią nierozebraną część poprzednio istniejącego w tym miejscu budynku, objętego nakazem rozbiórki w niniejszej sprawie, - art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., poprzez wadliwe wskazanie organowi pierwszej instancji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; - art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], nakazano B. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego wolnostojącego drewnianego budynku garażowego o wymiarach 5,0 m x 6,5 m, posadowionego na fundamentach betonowych oraz przylegającej do niego wiaty drewnianej o ażurowej konstrukcji, położonych na działce nr ewid. [...], przy ul. J. w L . Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wskazaną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, w pozostałej zaś części utrzymał ją w mocy. Skarżąca B. G. w dniu 23 lipca 2008 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie kontroli wykonania powyższego obowiązku podnosząc, iż nie został on w całości zrealizowany przez B. W . W piśmie z dnia 1 sierpnia 2008 r. skarżący B. i G. G. poinformowali natomiast organ, iż inwestor na pozostawionych po rozbiórce starego budynku fundamentach wznosi nowe ściany budynku. Z akt administracyjnych wynika również, że w dniu 11 lipca 2008 r. inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego – drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 m x 6,5 m, zlokalizowanego w odległości 2,30 m od granicy z działką sąsiednią. Zgodnie z przyjętym zgłoszeniem obiekt nie mógł być trwale połączony z gruntem i winien być użytkowany w okresie od dnia 12 sierpnia 2008 r. do dnia 1 grudnia 2008 r., a po upływie powyższego okresu budynek inwestor miał obowiązek go zdemontować. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 26 marca 2010 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że na działce nr ewid. [...] przy ul. J. w L. znajduje się drewniany budynek gospodarczy, posadowiony na fundamencie betonowym, o wymiarach 5,0 x 6,5 m, oddalony około 2,30 m od granicy z działką sąsiednią. Organ ten ustalił, iż budynek ten zrealizowany został niezgodnie ze zgłoszeniem, gdyż został połączony trwale z gruntem (na fundamentach betonowych), a ponadto nie został usunięty z terenu działki w terminie określonym w zgłoszeniu. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji nakazał B. W. rozbiórkę tego budynku wskazując, że z uwagi na posadowienie budynku w odległości około 2,30 m od granicy działki sąsiedniej narusza on § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co uniemożliwia wszczęcie postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organ odwoławczego wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, czy w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozwalające na legalizację przedmiotowego budynku. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest co najmniej przedwczesne. Organ drugiej instancji, z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., uchylił się bowiem od wyjaśnienia podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, czy B. W. wykonał w całości obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego, wynikający z ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], czy też, jak podnoszą skarżący, właściciel działki nr ewid. [...] nie dokonał rozbiórki fundamentów poprzednio istniejącego obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcie powyższej okoliczności ma zasadnicze znaczenia dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku gospodarczego wybudowanego samowolnie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż gdyby okazało się, że faktycznie inwestor zrealizował samowolnie budynek gospodarczy na fundamentach betonowych, których na podstawie wskazanej wyżej decyzji obowiązany był rozebrać, to organy nadzoru budowlanego nie miałyby podstaw prawnych do legalizacji obecnie istniejącego obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, wbrew stanowisku organu odwoławczego, przedwczesne byłoby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., umożliwiające legalizację samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Prowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu, zrealizowanego na fundamentach poprzednio istniejącego budynku gospodarczego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, stanowiłoby obejście prawa, gdyż umożliwiałoby legalizację – z rażącym naruszeniem przepisu art. 48 ust. 1 ustawy – podlegającej przymusowej rozbiórce części obiektu budowlanego. Z przepisów ustawy wynika, iż wyłączona jest możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki (art. 35 ust. 5). Taka decyzja mogłaby bowiem prowadzić do usankcjonowania istniejącej samowoli budowlanej. Dopóki w obrocie prawnym, tak jak w rozpoznawanej sprawie, pozostaje ostateczna decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę w całości budynku (w tym również jego fundamentów), niedopuszczalne jest zalegalizowanie budynku zrealizowanego na podlegających rozbiórce fundamentach poprzednio istniejącego obiektu budowlanego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Należy zwrócić uwagę, iż akta administracyjne sprawy nie zawierają jakiejkolwiek dokumentacji w postaci protokołów oględzin, czy też fotografii, z których wynikałoby, że B. W. wykonał w całości obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, wynikający z powołanej decyzji WINB z dnia [...] r. W aktach sprawy brak jest w szczególności protokołu z kontroli z dnia 20 września 2006 r., z której miałoby wynikać, że powyższy obowiązek został wykonany. Dowolne jest w związku z tym stanowisko organu pierwszej instancji, który odnosząc się do zarzutów skarżących wskazał, iż poprzednio istniejący budynek został rozebrany w 2006 r., a wobec nieprzedstawienia przez skarżących dowodów nierozebrania jego fundamentów, należy przyjąć, że fundamenty te powstały obecnie. Ponownie należy podkreślić, iż w świetle powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego to na właściwych organach administracji, a nie na stronach postępowania, spoczywa obowiązek podjęcia wszystkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uszło przy tym uwadze organów nadzoru budowlanego, iż jakkolwiek postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane na skutek pism skarżących z dnia 23 lipca i 1 sierpnia 2008 r., to wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło z urzędu. W tym zakresie organ nie działa bowiem na wniosek strony. O tym, czy organ prowadzi postępowanie na wniosek strony czy z urzędu decydują przepisy prawa materialnego. Właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego powierzone zostały sprawy określone w art. 83 ust. 1 ustawy, w tym zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48-51 ustawy. Organ odwoławczy, naruszając powołane przepisy art. art. 7. 77 § 1, 80 i 136, a także art. 107 § 3 k.p.a., wskazujący wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej, nie odniósł się w należyty sposób do podnoszonych przez skarżących w toku postępowania wątpliwości co do faktu zrealizowania przedmiotowego budynku gospodarczego na fundamentach poprzednio istniejącego budynku, w stosunku do którego orzeczony był nakaz rozbiórki. O ile organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego w tym zakresie, to jego obowiązkiem było przeprowadzenie we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 k.p.a. W przypadku natomiast, gdyby organ drugiej instancji uznał, iż wyjaśnienie tej okoliczności wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to wydając decyzję kasacyjną, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., winien był zobowiązać organ pierwszej instancji do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości tej kwestii. Tego jednak organ odwoławczy nie uczynił. Wskazać także należy, iż – wbrew stanowisku organu odwoławczego – zawiadomienie B. W. przez organ pierwszej instancji o oględzinach przedmiotowego budynku z uchybieniem siedmiodniowego terminu, określonego w art. 79 § 1 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, iż właściciel działki nr ewid. [...] przy ul. J. w L. brał udział w oględzinach na nieruchomości w dniu 26 marca 2010 r., lecz uniemożliwił pracownikom organu oględzin wnętrza omawianego budynku oraz odmówił podpisania protokołu oględzin bez podania przyczyn (k. 89 akt I inst.). Wskazane naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organ ten z zachowaniem wymogów określonych w powołanych przepisach art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. wyjaśni w sposób należyty wszystkie okoliczności sprawy i ustali stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 tejże ustawy.