II SA/Lu 763/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi B. i Z. małż. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę II SA/Lu 763/05 U z a s a d n i e n i e Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł. dla inwestycji zrealizowanej przez J. M., polegającej na wybudowaniu na działce nr 2584 położonej w miejscowości P. budynku gospodarczego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 49b ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106., poz. 1126 ze zm.). Postanowienie powyższe poprzedzone było postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym warunków legalizacji. W dniu 26 sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie sprawdzenia legalności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku oraz nałożył na J.M. obowiązek wykonania i dostarczenia projektu zagospodarowania działki, inwentaryzacji budowlanej, oświadczenia o prawie do dysponowania działką na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności obiektu w przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego wraz z uzgodnieniami lokalizacji przedmiotowego budynku w stosunku do drogi i granic, wyznaczając termin na 30 dni o dnia doręczenia postanowienia. Adresat postanowienia wymagane dokumenty dostarczył w dniu 27 września 2004 r., co zostało stwierdzone w omówionym na wstępie postanowieniu z dnia 2 czerwca 2005 r. W dniu 26 października 2004 r. Z. G. złożył pismo, treścią którego było wyrażenie braku zgody na legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego. Wnioskodawca wskazał, iż według jego ustaleń granica między działkami przebiega w sposób uniemożliwiający legalizację. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 listopada 2004 r. zawiesił postępowanie w sprawie o sprawdzenie legalności budowy budynku gospodarczego na działce 2584 i wezwał J.M. do wystąpienia z wnioskiem do służb geodezyjnych lub sądu powszechnego o rozgraniczenie spornych nieruchomości (nr 2584 oraz 2585/2). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia J.M. na powyższe postanowienie PINB, postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w zakresie zawieszenia postępowania, wskazując, iż brak jest przesłanek zastosowania kryteriów art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem rozpatrzenie tej sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej winno opierać się na przesłankach materialnoprawnych wynikających z prawa budowlanego, a te nie są zależne od ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Skargę B. i Z. małż. G. na to postanowienie oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r. (II SA/Lu 94/05). W tym stanie rzeczy wydane zostało omówione na wstępie postanowienie PINB z dnia [...]., ustalające, po stwierdzeniu wypełnienia obowiązku dostarczenia przez J.M. wymaganych dokumentów, wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie z dnia [...] zażalenie złożyli B. i Z. małż. G., wskazując ponownie na kwestię spornego charakteru granic pomiędzy działkami oraz na fakty związane z dokonanym wcześniej ogrodzeniem działki będącej ich własnością. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia 5 lipca 2005 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, powołując się na przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 49b ust. 2 i ust. 5) i wskazując na brak możliwości związania opłaty legalizacyjnej z zarzutami dotyczącymi rozgraniczenia własności nieruchomości. B. i J. małż. G. złożyli w dniu 4 sierpnia 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazując jedynie ich wolę zakwestionowania postanowienia z dnia 5 lipca 2005 r. W piśmie uzupełniającym do skargi, zawierającym jej uzasadnienie skarżący ponownie wskazują na sporne kwestie dotyczące granic i własności nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, powołując argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi, niewyrażone bezpośrednio, lecz zrekonstruowane z treści formułowanych przez skarżących zażaleń z toku postępowania administracyjnego, a także z pisma dodatkowego skarżących z dnia 11 października 2005 r. odnoszą się nie do wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej lecz do kwestii możliwości zastosowania samej procedury zmierzającej do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Kwestia ratio legis przepisów ustanawiających opłatę legalizacyjną jako instytucję prawną, określającą konsekwencje niezastosowania się przez inwestora do określonych wymogów przepisów ustawy nie może być przedmiotem oceny prawnej sądu administracyjnego. Na gruncie całościowej interpretacji tej instytucji można jedynie wskazać, iż stanowić ma ona łagodniejszą z punktu widzenia finalnych skutków takiej inwestycji formę reakcji organu nadzoru budowlanego na nieprawidłowości związane z realizacją procesu inwestycyjnego. Jej efektem jest umożliwienie pozostawienia samej inwestycji (jej materialnego substratu) pod warunkiem spełnienia wyznaczonych przez organów obowiązków w postaci uiszczenia określonej sumy pieniężnej, stanowiącej, zwłaszcza od strony psychologicznej, rodzaj sankcji (kary, represji) w związku z niezastosowaniem się do wymogów ustawowych. Instytucja ta została jednocześnie unormowana w ten sposób, że stanowi rodzaj rozwiązania alternatywnego w stosunku do podstawowej konsekwencji realizacji inwestycji bez pozwolenia na budowę, jaką pozostaje na gruncie art. 48 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wspomnianego pozwolenia na budowę. Wskazuje na to rozwiązanie przyjęte w art. 49 ust. 3 in fine, który przewiduje, w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, podjęcie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy. Samo ustalenie opłaty legalizacyjnej obwarowane jest spełnieniem szeregu warunków, spośród których decydujące znaczenie ma generalna zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogami techniczno-budowlanymi. Te zaś warunki w zamyśle prawodawcy mają równoważyć co do skutku procesu inwestycyjnego brak zgodności inwestycji z przepisami prawa dotyczącymi pozwolenia na budowę w tym sensie, że rezultat tego procesu może, po uiszczeniu powyższej opłaty, zostać zalegalizowany. Logika powyższego unormowania znalazła w ocenie sądu odbicie w toku postępowania wywołującego rozpatrywaną skargę. Prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa budowlanego było najpierw przyczyną wstrzymania tych robót oraz nałożenia obowiązku przedłożenia we wskazanym terminie dokumentów, zawierających projekt zagospodarowania działki, inwentaryzację budowlaną, oświadczenie o prawie do dysponowania działką na cele budowlane oraz zaświadczenie o zgodności obiektu w przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego wraz z uzgodnieniami lokalizacji przedmiotowego budynku w stosunku do drogi i granic. Złożenie powyższych dokumentów w określonym w postanowieniu terminie umożliwia na gruncie art. 49b ust. 2 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane nałożenie opłaty legalizacyjnej. Art. 49b ust. 4 powyższej ustawy brzmi przy tym jednoznacznie. Zajście bowiem okoliczności wymienionych w ust. 2 powoduje, że organ w drodze postanowienia "ustala wysokość opłaty legalizacyjnej". Oznacza to, iż jeśli podejmuje pozytywną kwalifikację odnośnie do zajścia tych okoliczności, ustala wysokość opłaty. Jedynie niespełnienie obowiązku dostarczenia wskazanych dokumentów powoduje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanego przepisu ustawy). Argumenty pisma dołączonego do skargi, stanowiącego jej uzasadnienie, jak też wcześniejsze argumenty zażalenia wskazują na przekonanie skarżących o spornym charakterze granic pomiędzy działką na której zrealizowany został przedmiotowy budynek gospodarczy a działką sąsiednią, stanowiącą własność skarżących. Wniosek w tym zakresie, złożony przez skarżącego Z. G., doprowadził do zawieszenia postępowania i zobowiązanie inwestora do wystąpienia o rozgraniczenie nieruchomości. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie zostało uchylone przez organ odwoławczy a postępowanie pierwszoinstancyjne – umorzone. Poprawność postępowania organu drugiej instancji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r. oddalił skargę B. i Z. G.. Brak jest uzasadnienie sądu w tej sprawie, niemniej z treści sentencji wynika, że Sąd pozytywnie ocenił argument organu odwoławczego, zawarty w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2004 r. iż spory dotyczące granic nieruchomości nie wyczerpują pojęcia wstępnego zagadnienia prawnego, unormowanego w art. 97 § 1 kpa i stanowiącego podstawę zawieszenia postępowania w sprawie badania legalności budowy budynku gospodarczego. W tym zakresie, mimo, że jest to zagadnienie uboczne dla oceny prawnej postanowienia zaskarżonego w drodze rozpatrywanej aktualnie skargi, ocena Sądu z dnia 22 marca 2005 r. rzutuje w stopniu zasadniczym na pogląd niniejszego składu odnośnie do możliwości ustalenia opłaty legalizacyjnej na gruncie art. 49b ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Każde bowiem inne rozstrzygnięcie wskazywałoby na konieczność uprzedniego dokonania ustaleń w sprawie granic nieruchomości, a więc powracałoby w pewnym sensie do konstrukcji wskazanej w uchylonym wcześniej postanowieniu o zawieszeniu postępowania. W ocenie sądu ustalenie przebiegu granic działek nie ma bezpośredniego znaczenia w kontekście przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W zakresie tej ostatniej decydujące znaczenie mają przepisy art. 49b ustawy Prawo budowlane, co zresztą nie jest kwestionowane w skardze. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić, iż skarga jest zasadna a samo postanowienie – niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.