II SA/Lu 764/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]., które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. M. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania H.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] nakazującej H. i H. M. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 10 w K. gmina K. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zrealizowany przez odwołujących się obiekt "występuje w treści art. 29 ust. 1" powołanej ustawy, zaś zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcyjnej nie większej niż 4,80 m. Wykonywanie obiektów budowlanych bez uprzedniego zgłoszenia jest samowolą budowlaną i w myśl art. 49b Prawa budowlanego podlega nakazowi rozbiórki. Należycie zatem w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wydał, na podstawie art. 49b powołanej ustawy, nakaz rozbiórki budynku gospodarczego (konstrukcja stalowa obita blachą trapezową o wymiarach zewnętrznych 4,25 m x 5,40 m) wybudowanego jesienią 2005 r. bez wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru budowy. W rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe przeprowadzenie procedury legalizacyjnej przewidzianej w ustępie 2 artykułu 49b w sytuacji, gdy gmina K. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami PINB inwestorzy H. i H. M. nie posiadali, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Dopiero w dniu [...] stycznia 2006 r. została wydana H.M. decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku gospodarczego – suszarni i ogrodzenia na działce nr ewid. 10 w miejscowości K. gm. K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł H.M. nie precyzując jej żądania tylko prosząc o "rozstrzygnięcie sprawy" przez sąd administracyjny. Wyjaśnił w skardze, że na działce, której jest od grudnia 2005 r. właścicielem, wzniósł blaszany magazyn-suszarnię dla celów rolniczych. Obiekt ten jest mu niezbędny jako najtańsze zaplecze działalności rolniczej, a jego stan techniczny spełnia wymogi bezpieczeństwa dla ludzi, bezpieczeństwa przeciwpożarowego i nie oddziaływuje szkodliwie na środowisko. Podniósł, że montując obiekt z kątownika stalowego i blachy trapezowej ocynkowanej, który nie jest trwale związany z gruntem, nie posiada fundamentu ani spodu (podłogi) był przekonany, że nie wymaga to "żadnej urzędowej zgody", a w Urzędzie Gminy ani w Starostwie nie udzielono mu jednoznacznej i precyzyjnej informacji w tej kwestii. W jego ocenie zakwalifikowanie w zaskarżonej decyzji wykonanej inwestycji jako budynku, budynku gospodarczego, obiektu budowlanego, budowy bez pozwolenia czy zgłoszenia jest niezrozumiałe w świetle zawartych w art. 3 ustawy Prawo budowlane definicji budynku i obiektu budowlanego. Organy dokonały rozszerzającej interpretacji pojęć ustawowych, przez co decyzja jest krzywdząca i niezgodna z prawem. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji obu instancji jako naruszających prawo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo wyjaśnił, że zarzut skarżącego co do braku trwałego połączenia z gruntem przedmiotowego obiektu nie czyni zaskarżonej decyzji prawnie wadliwą albowiem ustawodawca w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wprowadza pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego i obiekt o wymiarach zewnętrznych 4.25 x 5.40 m będący przedmiotem postępowania jako nie połączony trwale z gruntem należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany związany z produkcją rolną, którego budowa nie jest zwolniona z obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjny dokonują kontroli zaskarżonych indywidualnych aktów administracyjnych w zakresie ich zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że przy rozpatrywaniu sprawy sąd ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w tych aspektach, które nie zostały skargą objęte. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] wydane zostały z naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że jesienią 2005 r. na działce nr ewid. 10 w K. gm. K. małżonkowie H. i H. M. wykonali obiekt o konstrukcji stalowej, obity i pokryty blachą trapezową o wymiarach 4.25 m x 5,40 m, nie połączony trwale z gruntem. Inwestorzy nie ubiegali się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu ani nie dokonali zgłoszenia zamiaru jego realizacji właściwemu organowi. Obiekt wykonali na działce gruntu, której byli współwłaścicielami, a od grudnia 2005 r. stali się jedynymi właścicielami nieruchomości. Miał im on służyć jako suszarnia i skład płodów rolnych. Spornym w sprawie jest, czy organy nadzoru budowlanego należycie zakwalifikowały zrealizowany obiekt jako podlegający obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i prawidłowo orzekły o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego na podstawie art. 49b ust. 1 tejże ustawy. Przede wszystkim podkreślić należy, że powołana ustawa Prawo budowlane w art. 28 statuuje zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 zawiera zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 30 ust. 1 tejże ustawy enumeratywnie wymienia, które z robót budowlanych wskazanych w art. 29 wymagają uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stanowi on zatem podstawę prawną do nakazania rozbiórki samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych (ich części), które dla rozpoczęcia budowy wymagały rygorowi dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi stosownie do wymogu art. 30 ust. 1 omawianej ustawy. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że skarżący samowolnie zrealizował obiekt budowlany jakim jest budynek gospodarczy dla budowy którego wymagane było zgłoszenie. Stanowisko takie należy uznać za prawnie wadliwe. Po pierwsze, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a budowa parterowego budynku gospodarczego na podstawie niewadliwie dokonanego zgłoszenia, możliwa jest tylko pod warunkiem, że powierzchnia zabudowy takiego budynku nie przekracza 35 m2, a rozpiętość konstrukcji nie jest większa niż 4,80 m. Powierzchnia i rozpiętość zrealizowanego przez skarżącego obiektu parametry te przekracza. Po drugie, przepis art. 3 omawianej ustawy, zawierający definicje pojęć używanych w ustawie Prawo budowlane wyjaśnia w pkt 2, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budynek gospodarczy jest jednym z rodzajów budynku, a zatem wszystkie elementy ustawowej definicji budynku go dotyczą. Zrealizowany przez skarżącego obiekt bezspornie nie jest trwale powiązany z gruntem, jak również nie posiada fundamentów, a zatem nie istniały podstawy formalnoprawne do zakwalifikowania go jako budynek gospodarczy. Ze stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji, iż skarżący wybudowali budynek gospodarczy, organ odwoławczy zdaje się wycofywać w odpowiedzi na skargę twierdząc, że przedmiotowy obiekt należało potraktować jako tymczasowy obiekt budowlany związany z produkcją rolną, którego budowa podlega obowiązkowi zgłoszenia. Pogląd taki również należałoby uznać za błędny albowiem zgodnie z wymogami art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, na podstawie zgłoszenia mogą być realizowane tylko te tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem, które zostały przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu nie dłuższym niż 120 dni od rozpoczęcia budowy. Organy administracyjne orzekające w rozpatrywanej sprawie ustaliły w trakcie oględzin, iż inwestorzy wykonali obiekt oparty na konstrukcji stalowej o ścianach i dachu z blachy ocynkowanej i przeznaczyli na składowanie płodów rolnych. Również dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania jest w istocie metalowym obiektem kontenerowym. Dokonując kwalifikacji prawnej tego obiektu organy administracyjne winny mieć na względzie, że definicja obiektu budowlanego zawarta w ustawie Prawo budowlane (art. 3 pkt 1) jest bardzo szeroka. Obejmuje ona budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami oraz obiekty małej architektury. Definicja ta odsyła wprost do kolejnych definicji zawartych w ustawie i tylko czytana łącznie z nimi pozwala na precyzyjne określenie tego pojęcia. Okoliczność, że zrealizowany przez skarżącego obiekt nie posiada fundamentów i nie jest trwale połączony z gruntem stanowi o tym, że nie można zaliczyć go do budynków a jedynie do budowli. Zarówno jednak budowle, jak i budynki zaliczają się do obiektów budowlanych. Tymczasowy obiekt budowlany to szczególny rodzaj obiektu budowlanego, posiadający dodatkowe szczególne cechy (art. 3 pkt 5). Ze względu na te cechy można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki; drugi to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Zatem, jeżeli obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę (Z. Kostka – Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004). Na podstawie zgłoszenia może być realizowany tylko taki tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem, który jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w określonym terminie (art. 29 ust. 1 pkt 12) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1), zaś tymczasowy obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem i nie przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce podlega wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt kontenerowy nie związany trwale z gruntem i nie przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w określonym terminie wymaga dla jego wykonania uzyskania uprzedniej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Samowolne wykonanie takiego obiektu nie podlega zatem nakazowi rozbiórki określonemu w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.