II SA/Lu 765/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sprawozdawca, Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. z udziałem prokuratora B. W. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]sierpnia 2004 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu wniosku radcy prawnego A.P. działającego jako pełnomocnik E.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium (znak: [...]) z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej z dnia [...] listopada 2001r. (znak: [...]) w sprawie zmiany własnej decyzji (znak: [...]) z dnia [...] marca 1999r. ustalającej na wniosek [...]Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji Wielofunkcyjnego Centrum Sportowo – Rekreacyjnego Usługowo-Handlowego "[...]"przy A.T. i A. U.L. w zakresie obejmującym przesunięcie terminu jej ważności do dnia 31 grudnia 2003r. oraz rozszerzenia funkcji o dominującym charakterze rekreacyjno - sportowo-kulturalnym o inne funkcje o charakterze użyteczności publicznej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniosło, że odmówiło decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2001 r. Następnie, pełnomocnik skarżącej wniósł od tej decyzji w trybie art. 127 § 3 kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku podniósł podstawowy zarzut , że decyzja organu I instancji rażąco naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wynika to z tego, zdaniem skarżącego, iż organ I instancji wydając przedmiotową decyzję w tym zakresie naruszył art. 10 w związku z art. 28 kpa oraz dyspozycje art. 6, art. 9 i art. 109 kpa, a także art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 138 ze zm.). Ponadto skarżący podniósł, iż tryb wznowienia postępowania nie jest konkurencyjny z trybem stwierdzenia nieważności. Rozpatrując wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego wniosku. W szczególności stwierdziło, że jest bezsporne, iż skarżąca tj. E. J. nabywając w dniu 20 stycznia 2001 r. własność działek o Nr: 1/5 i 3/16 położonych w L. przy ul. D., stała się stroną w postępowaniu o zmianę decyzji z dnia [...] marca 1999 r. znak: [...], zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2001 r. (znak: [...]), której żąda stwierdzenia nieważności. Oznacza to, że nie była stroną decyzji pierwotnej z dnia [...] marca 1999r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza sporem jest także fakt, że praw strony E.J. została pozbawiona bez własnej winy, ponieważ o okoliczności, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany miało miejsce, skarżąca dowiedziała się z treści doręczonej jej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2004 r. (znak: [...]). Jednocześnie organ podkreślił, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka Nr 3/16 ma powierzchnię 15 m2 (aktualnie jest to droga), natomiast działka Nr 1/5 ma powierzchnię 162 m2 (aktualnie jest to teren niezabudowany). Natomiast w świetle art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z kolei art. 145 § 1 kpa stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1/ dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2/ decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3/ decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4/ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5/ wyjdą na jaw istotne dla spawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję, 6/ decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7/ zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). 8/ decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Dlatego też, orzekł organ II instancji, stan faktyczny w tej sprawie wyczerpuje dyspozycję zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stąd w sprawie zmiany decyzji z dnia 21 listopada 2001r. można rozważać, iż istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, lecz ewidentnie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdził, iż są one niezasadne. W szczególności stwierdził , że oba tryby nadzwyczajne tj. tryb wznowienia postępowania oraz tryb stwierdzenia nieważności nie są dla siebie konkurencyjne, nie ma znaczenia w tej sprawie, gdyż postępowanie wznowieniowe nie było w niniejszej sprawie z wniosku E.J. prowadzone. Ponadto , brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast zarzut, że brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest prawidłowy w świetle kpa. Taki pogląd eliminowałby tryb wznowienia postępowania z art. 145 do 153 kpa. Na poparcie tego twierdzenia organ przytoczył glosę B.Adamiak i J.Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 1990r. (IV SA 543/90), w którym glosujący stwierdzili, iż "Odrębności konstrukcji prawnych składających się na elementy instytucji procesowych tworzących nadzwyczajne postępowania administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, różnic w ukształtowaniu właściwości organów, jak również z zakresu kompetencji tych organów, co powoduje, że nie występuje pomiędzy dwoma omawianymi trybami postępowania nadzwyczajnego konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę, albo przez działający z urzędu organ administracyjny. Zastosowanie zaś niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji". Dlatego też weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji poprzez zastosowanie w tej sprawie trybu stwierdzenia nieważności niosłoby za sobą przesłankę nieważności takiej decyzji, podkreślił organ II instancji. Ponadto także nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie fakt wielkości inwestycji, gdyż takie same przesłanki co do wznowienia postępowania czy też co do stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie niezależnie od wielkości planowanej inwestycji. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw dla twierdzenia, że naruszony został art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przy wykładni tego przepisu nie można bowiem zapominać, że jego punkt pierwszy stanowi, że w graniach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Ponadto skarżąca korzystając z praw strony zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzję o pozwoleniu na budowę, dodał organ odwoławczy. W skardze do sądu skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W szczególności podtrzymała podstawowy zarzut, iż organ II instancji nie uwzględnił naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przedmiotową decyzję organu I instancji, poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy przepis ten powinien został zastosowany, a także naruszenie art. 6, 9, 10 § 1, 28 kpa oraz art. 109 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Uczestniczący w rozprawie przed sądem Prokurator także wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom ze skargi zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawowy zarzut ze skargi związany jest bowiem z przesłanką naruszenia przez właściwe organy dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6, 9, 10 § 1 i 28 kpa, a także art. 109 § 1 kpa. Wynikało to z tego, że strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie błędny jest bowiem pogląd strony skarżącej, że sposobem na usunięcie skutków prawnych, takiego uchybienia procesowego jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, a nie wznowienia postępowania. Dlatego też prawidłowo organ II instancji orzekł, że tryb wznowienia postępowania administracyjnego oraz tryb stwierdzenia nieważności nie są trybami konkurencyjnymi. Jeżeli zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie może być z tych samych przesłanek decyzja ta wzruszana w trybie stwierdzenia nieważności i odwrotnie. Zastosowanie zaś niewłaściwego trybu nadzwyczajnego do wzruszenia decyzji ostatecznej stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia. Wynika to także z jednolitej linii dotychczasowego orzecznictwa NSA (do dnia 1 stycznia 2004 r.) , które de lege lata także jest prawidłowa, o czym świadczy np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r. (sygn. akt I SA 286/99 opublik. w Lex nr 55756) dotyczący stosowania trybu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd orzekł w tym wyroku, że system weryfikacji decyzji administracyjnej obejmuje "nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania lecz także postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zważyć również należy, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji – art. 156 § 1 pkt 2 kpa". Ponadto w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 1988 r. (sygn. akt IV SA 878/87 opublik. w: kpa " KodeksSystem" pod red. R.Kędziory, Wyd. BECK Warszawa 2004, str. 311-312) sąd sformułował tezę, że w zakresie podmiotowym " postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obejmuje tylko strony postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją". Oznacza to, że osoby " które uważają, że w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją służyły im prawa strony, ale nie brały w nim udziału bez własnej winy, mają upoważnienia do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa". Ponadto prawidłowo organ II instancji orzekł , powołując także tezę z wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1998r. (sygn. akt II SA 168/98 opublik.: Lex Nr 41806), a dotyczącą braku konkurencyjności tych postępowań. Wynika z niej, że zachodzą podstawowe różnice dotyczące nie tylko co do istoty i podstaw prawnych , lecz także właściwości organów oraz skutków prawnych wydanych orzeczeń w zakresie z jednej strony wznowienia postępowania, które mają charakter prawny konstytutywny ze skutkiem prawnym ex nunc , a z drugiej strony stwierdzenia nieważności decyzji, co następuje w formie decyzji o charakterze deklaratoryjnym ze skutkiem prawnym ex tunc. Przyczynę wznowienia postępowania stanowi bowiem jedna z taksatywnie wymienionych przesłanek z art. 145 § 1 kpa, które dotyczą wadliwości samego postępowania, które wystąpiły jeszcze przed rozstrzygnięciem danej sprawy. Natomiast ujęte w art. 156 § 1 kpa przesłanki nieważności decyzji dotyczą tylko samego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ponadto o wznowieniu postępowania orzeka organ, który zgodnie z dyspozycja art. 150 § 1 kpa wydał w tej sprawie decyzję w ostatniej instancji – z wyłączeniem sytuacji prawnej z art. 150 § 2 kpa. Z kolei do stwierdzenia nieważności decyzji jest właściwy organ wyższego stopnia w świetle dyspozycji art. 157 § 1 kpa. Oznacza to, że są to odrębne postępowania z których strona skarżąca nie jest uprawniona przemiennie korzystać, jeżeli zachodzi ewentualnie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa do wznowienia na tej podstawie postępowania na wniosek strony. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd orzekł jak w sentencji.