II SA/Lu 766/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].r, znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. K. reprezentowanej przez radcę prawnego B. S. - P. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] r., znak: [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką L. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 3, ust. 3d oraz art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało J. K. świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...] r. bezterminowo w wysokości [...] złotych miesięcznie. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: J. K. reprezentowana przez radcę prawnego B. S. - P. w dniu [...] r. (datowany [...].) wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką L. S.. Do wniosku załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] r. o zaliczeniu jej matki do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (z uwagi na to, że niepełnosprawność matki nie powstała w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r.), a decyzją z [...] r. Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy. Kolegium wprawdzie za błędną uznało argumentację co do naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. (przepis ten został bowiem uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, za niezgodny z Konstytucją RP), jednak w sprawie zachodzi inna negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. - skarżąca ma bowiem ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, co wyklucza jednoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd stwierdził, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Oczywiste jest zarazem, że skarżąca wyraźnie zrezygnowała z wypłacanego jej świadczenia, albowiem we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazała, że w razie przyznania jej tego ostatniego świadczenia prosi także o uchylenie decyzji organu I instancji z [...]. przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy okresowo od [...]. do [...]. Rozpoznając ponownie wniosek organy powinny zwrócić się do skarżącej o uzupełnienie złożonego w toku postępowania oświadczenia dotyczącego okoliczności określonej w art. 17b u.ś.r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. W razie potwierdzenia się faktu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą, organy rozważą zasadność uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz o uchylenie decyzji w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym zakresie organy będą miały na względzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się zarówno możliwość wzruszenia tej decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a., jak i w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe zalecenia Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że matka skarżącej - L. S. ma [...] lat i jest osobą o stwierdzonym znacznym stopniu niepełnosprawności, którą skarżąca się opiekuje. Okoliczność sprawowania opieki i jej zakres wynika z ustaleń dokonanych przez pracownika socjalnego, L. S. jest wdową, mieszka w budynku córki J. K., jest osobą schorowaną, jej stan zdrowia pogarsza się, dlatego wymaga pomocy i opieki w codziennym funkcjonowaniu, higienie osobistej, podawaniu leków, czy przygotowaniu posiłków. Skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej, aby sprawować osobistą, stałą i całodobową opiekę nad matką. W oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej z [...] r. wskazała, że od [...] r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto Kolegium ustaliło, że w związku z koniecznością wykonywania tej opieki decyzją z [...] r. został przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od [...] r. do [...]., jednak następnie decyzją z [...] organ I instancji uchylił tę decyzję od [...] r. Decyzja uchylająca została odebrana przez pełnomocnika skarżącej w dniu [...] r., która w dniu [...] r. oświadczyła, że nie będzie składać odwołania od tej decyzji. W tym stanie faktycznym i prawnym Kolegium uznało, że zachodzą przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia uchylenia jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego tj. od [...]. zgodnie z decyzją z [...] r. Organ przytoczył w tym miejscu art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Świadczenie zostało przyznane bezterminowo w związku z tym, że znaczny stopień niepełnoprawności matki skarżącej został stwierdzony na stałe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. K., reprezentowana przez radcę prawnego B. S.- P., domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej daty początkowej świadczenia i ustalenia, że świadczenie przysługuje od dnia [...] r., co jej zdaniem wynika z art. 24 ust. 4 u.ś.r. Skarżąca wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego nadała do organu w dniu [...]. i wpłynął on do organu w grudniu, a więc zgodnie z tym przepisem należało jej przyznać świadczenie pielęgnacyjne od [...] r. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniosła, że zdaniem NSA nie wolno pomijać, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona na skutek niekonstytucyjnego wygaszenia przez ustawodawcę decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że choć wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że aby ten wybór zagwarantować, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (organ może rozważać zawieszenie postępowania do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy; w grę może wchodzić jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji). Organy tak powinny załatwić sprawę, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki. Na poparcie tej argumentacji pełnomocnik skarżącej przytoczyła wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia początkowej daty, od której należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie skarżącej, świadczenie to powinno być ustalone, począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o jego przyznanie, czyli od [...] r. Kolegium przyjęło natomiast, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od [...] r., ponieważ zgodnie z decyzją organu I instancji z [...]. od [...]. skarżącej przestał przysługiwać specjalny zasiłek opiekuńczy. Bezspornym w sprawie jest przy tym, że skarżąca spełnia warunki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem z akt sprawy wynika, że sprawuje ona opieką nad matką, która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ponadto art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z akt sprawy wynika, że w dacie złożenia przez pełnomocnika skarżącej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w dniu [...] r., pobierała ona specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany jej decyzją z [...] r. (na okres od [...]. do [...].). W związku z tym, że po rozpatrzeniu jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji decyzją z dnia [...]. odmówił jej przyznania tego świadczenia, a następnie na skutek wnoszonych przez pełnomocnika skarżącej środków zaskarżenia, rozpatrywanie tego wniosku było w toku, skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy do końca okresu na jaki został przyznany. W związku z tym, że jeszcze po upływie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w przedmiocie wniosku z [...]. sprawa jeszcze się nie zakończyła, skarżąca złożyła do organu wniosek o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego na dalszy okres. Decyzją z dnia [...]. organ przyznał jej taki zasiłek na okres od [...]. do [...]. W związku jednak z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażonymi w wyroku z 3 grudnia 2020r., II SA/Lu 396/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek z [...]. zapewniło skarżącej możliwość dokonania wyboru między przyznanym jej i pobieranym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym objętym wnioskiem. Dokonując wyboru, na żądanie skarżącej, decyzją z dnia [...]. został uchylony w trybie art. 155 k.p.a. przyznany jej specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia [...]. W związku z tym Kolegium prawidłowo przyznało świadczenie pielęgnacyjne od tego dnia. W myśl bowiem art. 24 ust. 2 u.ś.r. wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony w dniu [...] r. powinien co do zasady skutkować przyznaniem tego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od [...] r. Zasada ta nie ma jednak zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istniała negatywna przesłanka do jego przyznania, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do zasiłku dla opiekuna. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do tego zasiłku, o czym wprost stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. Ustawodawca przewidział jednak w art. 27 ust. 5 u.ś.r. rozwiązanie kwestii zbiegu świadczeń, dając stronie możliwość wyboru jednego z nich. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno ze świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Powyższe regulacje mają zapobiegać kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna przyznane wcześniejszą decyzją, funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, pozwala na przyznanie wybranego przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawowe ograniczenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować na zasadzie pierwszeństwa przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych uwzględnienia wniosku. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji na przyszłość, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji lub jej wygaśnięcie. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale jest również uzależniony od terminu przysługiwania dotychczasowego świadczenia. Innymi słowy, ograniczenie ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. ustało dopiero w dniu wyeliminowania decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna. Dopóki istniała w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu zasiłku, dopóty niedopuszczalne było pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba, która spełnia warunki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera zasiłek dla opiekuna, winna móc zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. dokonać wyboru jednego z tych świadczeń. Konsekwencją dokonania tego wyboru nie może być zaistnienie sytuacji, w której osoba otrzymywałaby dwa świadczenia za ten sam okres. Dlatego koniecznym warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest usunięcie w sposób zgodny z prawem przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r., co wymaga podjęcia skutecznych działań przez osobę zainteresowaną i współdziałania w tym zakresie z organem. Zatem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji reformacyjnej prawidłowo przyznał świadczenie pielęgnacyjne, począwszy od dnia, w którym zostały spełnione przesłanki materialnoprawne do jego przyznania. W konsekwencji, nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] r., tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony (wpłynął do organu) wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. "b" u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącą wnioskowanego świadczenia. Wobec wydania w dniu [...]. decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od [...]., należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od tego dnia, co organ II instancji uczynił. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.