II SA/Lu 767/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz R. T. kwotę 200 złotych ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. T. Burmistrza Z. z dnia [...] r. wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Ż. w części dotyczącej jego gospodarstwa oznaczonego w rejestrze gruntów przed scaleniem nr [...], a po scaleniu nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] . Wojewoda uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Ż. w części dotyczącej gospodarstwa oznaczonego w rejestrze gruntów przed scaleniem nr [...], a po scaleniu [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględnił część sugestii R. T., co do zmiany wydzielonego ekwiwalentu. Wprowadzone zmiany zostały zatwierdzone decyzją Burmistrza Z. z dnia [...] Została ona uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz Z. decyzją z dnia [...]., znak: [...] powtórnie zatwierdził projekt scalenia gruntów w gospodarstwie skarżącego. Od decyzji tej odwołał się R. T.. Organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, celem scalenia jest między innymi tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracyjno wodnych, dróg, rzeźby terenu. W związku z tym, iż uczestnicy postępowania scaleniowego oczekują w zasadzie poprawy ich warunków gospodarowania, a także lokalizacji wydzielanych ekwiwalentów w kompleksach najlepszych gruntów, organ prowadzący postępowanie tylko w miarę posiadanych możliwości uwzględnia życzenia i interesy uczestników postępowania. Przede wszystkim ma zaś uwzględniać warunki, jakim powinny odpowiadać wydzielane ekwiwalenty. W związku z tym wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 8 ustawy uczestnicy scalenia muszą otrzymać ekwiwalent równy wartościowo gruntom wniesionym do scalenia. Warunek też uważa się za spełniony również wtedy, gdy różnica tej wartości nie przekracza 3%. W przypadkach, gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Podniesiono również, iż w świetle przepisu art. 14 ust. 2 ustawy, przy zachowaniu wartości gruntów przed scaleniem, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów wniesionych do scalenia nie może przekraczać 20% powierzchni objętych scaleniem albo 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej albo też gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie do scalenia wniesione zostały grunty o powierzchni [...] ha o wartości szacunkowej [...] zaś wydzielono ekwiwalent o powierzchni [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych, a różnica w powierzchni ogólnej gospodarstwa w stosunku do wydzielonego ekwiwalentu nie przekracza 20% określonych ustawą. W związku z tym przyjęto, iż wydzielony ekwiwalent spełnia warunki ustawowe i brak jest podstaw do zmiany decyzji. Organ odwoławczy podniósł, iż żądanie wnioskodawcy sprowadzające się do woli powrotu do stanu posiadania przed scaleniem nie mogło być uwzględnione, ponieważ wiązałoby się to ze wzruszeniem zatwierdzonego stanu posiadania innych uczestników postępowania scaleniowego, zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]. R. T. odwołał się od tej decyzji wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa. Decyzji zarzucał naruszenie przepisu art. 138 kpa poprzez ograniczenie się tylko do kontroli jej legalności i nieuwzględnienie kryterium celowości i słuszności rozstrzygnięcia; przepisu art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich faktów, okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżącego i nieustosunkowanie się do nich; przepisu art. 8 kpa; przepisu art. 26 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez wprowadzenie zmian w projekcie scalenia gruntów, przy jednoczesnym zaniechaniu okazania ich skarżącemu. R. T. zaskarżonej decyzji zarzucał również wydanie jej na podstawie błędnych ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jest zatem zobowiązany do uwzględnienia z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podnoszonych w skardze. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. przepisu art. 19 i art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa jest więc ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną, co nakazuje stwierdzić jej nieważność. Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zmianami) wynika, iż postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta, a organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Przepis te w ostatecznym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 maja 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U z 2004 r. Nr 116, poz. 1206 z póżn. zmianami - art. 62, był jednak wcześniej wielokrotnie nowelizowany. Na podstawie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 z późn. zmianami) sprawy z zakresu scalenia gruntów przekazane zostały do kompetencji zarządu gminy, jako zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej. Zgodnie ze zmianą wprowadzoną następnie przepisem art. 10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136 z późn. zmianami) postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadzał starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia, w stosunku do niego, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z tego zakresu było samorządowe kolegium odwoławcze. Ponowna zmiana dokonana ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592 z późn. zmianami) wprowadzała wojewodę, jako organ wyższego stopnia, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego lub wymiennego (art. 11 ustawy). Przepis ten wszedł w życie w dniu 16 lipca 2003 r. Nie mógł on jednak stanowić podstawy kompetencyjnej dla Wojewody , jako organu odwoławczego uprawnionego do rozpatrzenia odwołania R. T. od decyzji organu I instancji. Z przepisu art. 16 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jednoznacznie wynika bowiem, iż do postępowań wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 11, tj. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Również przepis art. 58 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej wprowadzającej starostę, jako organ I instancji w sprawach o scalenie i wymianę gruntów odsyłał do dotychczasowych zasad postępowania stanowiąc, iż "Postępowanie scaleniowe lub wymienne wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy toczy się na podstawie dotychczasowych zasad." Ustawa ta weszła w życie z dniem jej ogłoszenia, tj. 23 lutego 2000 r. W sprawie niniejszej, postępowanie scaleniowe gruntów wsi Ż. wszczęte zostało przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. postanowieniem z dnia [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w Z., działając jako organ I instancji, decyzją z dnia [...]. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Ż.. W zakresie dotyczącym gospodarstwa R. T., oznaczonego w rejestrze gruntów przed scaleniem Nr [...], a po scaleniu Nr [...] rozstrzygnięcie to było w toku postępowania odwoławczego uchylane, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji: decyzja Wojewody z dnia [...] (k.56 akt administracyjnych); decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...]. (k.44-43 akt administracyjnych); decyzja Wojewody z dnia [...] (k.115 akt administracyjnych). Uwzględniając brzmienie przywołanych przepisów przejściowych ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, zważywszy że postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie wszczęto w dniu 30 października 1990 r., projekt scalenie w części dotyczącej gospodarstwa rolnego skarżącego zatwierdzony został w dniu 11 maja 2006 r., a rozpatrzenie odwołania od tej decyzji nastąpiło w dniu 18 lipca 2006 r., stwierdzić należy, iż organem wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza Z. działającego, jako organ I instancji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Wojewoda Należy w tym kontekście podkreślić, iż jakkolwiek decyzja administracyjna wydana w I instancji zawierała oczywiście wadliwe pouczenie o organie odwoławczym, jako właściwym do rozpoznania odwołania, to jednak nie zwalniało to Wojewody , wskazanego jako organ odwoławczy, do badania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, do czego obliguje przepis art. 19 kpa i wydania w rezultacie uznania się za organ niewłaściwy postanowienia w trybie przepisu art. 65 kpa, przekazującego sprawę do rozpoznania organowi właściwemu. Zaniechanie realizacji tego nakazu skutkował naruszeniem przepisu art. 127 § 2 kpa, a w konsekwencji, wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.