II SA/Lu 767/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta oddala skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda L. domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., w części obejmującej teren nie opisany odrębnym symbolem, zlokalizowany pomiędzy obszarem o symbolu 22 KS, a drogą o symbolu 021 KD, znajdujący się na załączniku Nr 3 do uchwały. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że uchwalając plan gmina realizuje uprawnienie określone w doktrynie jako jej władztwo planistyczne, polegające na samodzielnym ustaleniu przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Jednocześnie stanowiąc o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, plan winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych, przy czym nie chodzi tu o "zwykłe" wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii, jak przeznaczenie terenu (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn.. akt II OSK 1854/04). Nie ma zatem w planie miejscowym miejsca na dalekie domysły co do tego, na jaki cel poszczególne nieruchomości zostały przeznaczone. Zdaniem Wojewody powyższych warunków nie spełni wspomniana uchwala w zaskarżonej części. Jedną ze zmian powiększono granicę strefy XI o część strefy XV (§ 2 pkt 4 uchwały) i wykreślono z tekstu planu symbol terenu 2 ZP, KX w § 12 ust. 242 uchwały (§ 2 pkt 17 ppkt 1 uchwały). W efekcie w strefie XV pozostał obszar znajdujący się pomiędzy terenem o symbolu 22 KS i drogą o symbolu 021 KD (załącznik" Nr 3 do uchwały) dla którego w części tekstowej nie ustalono ani przeznaczenia, ani zasad zagospodarowania terenu. Wojewoda zaznaczył, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] kwestionowany obszar, znajdujący się pomiędzy terenem o symbolu 22 KS i drogą o symbolu 021 KD, położony był w strefie XV (park miejski), w terenie oznaczonym symbolem 2 ZP, KX, oznaczającym według § 12 pkt 242 uchwały zieleń publiczną z ciągiem spacerowym o szerokości 4m i wydzieloną ścieżką rowerową o szerokości 2m, łączących zespół rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz. Szerokość ciągu pieszego wyznaczono na 4 m, natomiast ścieżki rowerowej na 2 m. Jak stanowi § 9 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały, wyznacza się "Obszar Tras Komunikacyjnych" oznaczony symbolem "K" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod ciągi dla komunikacji pieszej i rowerowej - KX. W ocenie Wojewody kwestionowany teren, znajdujący się na załączniku graficznym Nr 3 do uchwały, nie jest oznaczony żadnym wyróżniającym go od innych terenów symbolem (literowym, liczbowym), co znacznie utrudnia jego identyfikację i pozostaje w sprzeczności ż obowiązującym w dacie podejmowania uchwały § 8 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r., Nr 1, poz. 12). Przepis ten stanowił, iż na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składający się z części tekstowej i graficznej (rysunku planu) powinien być spójny, a pełny obraz rozwiązań planistycznych tj. w szczególności przeznaczenie poszczególnych obszarów na terenie objętym planem daje właśnie łączne odczytanie części tekstowej i graficznej. Brak stosownego oznaczenia sprawia, iż przeznaczenie tego terenu jest niemożliwe do ustalenia i zidentyfikowania. W przekonaniu skarżącego brak ustaleń i określenia zasad zagospodarowania terenu na określonej części aktu planistycznego stanowi istotne naruszenie prawa, co może powodować poważne problemy na etapie stosowania planu miejscowego związane chociażby z wydawaniem pozwoleń na budowę na tym terenie. Potwierdzeniem tego są wpływające skargi dotyczące opisanego obszaru, związane z wątpliwościami w zakresie przeznaczenia tego terenu i sposobu jego zagospodarowania. Trudności w odczytaniu przeznaczenia danego terenu w akcie planistycznym powodują, iż potencjalny inwestor nie jest w stanie określić zagospodarowania danego terenu co prowadzić może w rezultacie do licznych konfliktów przestrzennych związanych z możliwością użytkowania tego terenu. W odpowiedzi na skarge Burmistrz Miasta Ł. wyjaśnił, że w treści i załączniku graficznym do uchwały Nr [...], w § 12 - Ustalenia szczegółowe dla terenów o różnym sposobie użytkowania, STREFA XV - strefa funkcjonalno-przestrzenna o nazwie "Park miejski", ust. 242 otrzymał następujące brzmienie: " 1ZP,KX 2 ZP,KX - o następujących ustaleniach: 1) Przeznaczenie terenu : zieleń publiczna. 2) Zasady zagospodarowania terenu: a) zagospodarowanie terenu stanowi element systemu terenów zielonych z ciągiem spacerowym i wydzieloną ścieżką rowerową, łączących zespół rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz, b) szerokość ciągu pieszego 4 m, szerokość ścieżki rowerowej 2m." Ustalenia wynikające z punktu 1 i 2 dotyczyły dwóch terenów oznaczonych symbolami: 1ZP,KX oraz 2 ZP,KX określone w załączniku graficznym do uchwały. Ustalenia planu w tej strefie obejmowały również tereny oznaczone symbolami: 3 KX /§12 ust.243/, 4 ZP,US /§12ust.244/ oraz 5 ZP /§12ust.245/. Zgodnie z § 2 ust.4 uchwały Nr LI/417/2002 z dnia 17 kwietnia 2002r. zmieniono granice stref, powiększając strefę XI o część strefy XV tak jak na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały, a na podstawie § 2 ust. 17 uchwały: - w § 12 ust.242 z tekstu planu wykreślono symbol terenu 2 ZP,KX pozostawiając jako wiążący symbol 1 ZP,KX oraz wyżej cytowane ustalenia, - w § 12 z tekstu planu wykreślono ust.243 i ust.244 wraz z ustaleniami. Sposób dokonania zmiany wskazuje, że nie było zamiarem Rady Miejskiej wyeliminowanie dotychczasowych ustaleń planu dotyczących strefy XV w części oznaczonej na rysunku planu symbolem 2 ZP,KX, tylko ograniczenie jej do terenu wyłącznie przeznaczonego w planie z 1997r na ścieżki turystyczno-spacerowe i rowerowe oraz przeznaczenie wyłączonego z tej strefy terenu na inne cele /m.in. parking osiedlowy -22 KS/. Zdaniem Burmistrza rysunek planu z 2002r. stanowiący załącznik nr 3 wskazuje, że z terenu oznaczonego symbolem 2 ZP,KX wydzielono liniami rozgraniczającymi teren wprawdzie nie oznaczony odrębnym symbolem, ale oznaczony graficznie jako "ścieżki turystyczne i spacerowe" oraz " ścieżki rowerowe", które to znaki zostały opisane w punkcie III oznaczeń ogólnych "Kształtowanie terenów zieleni i rekreacji" w planie z 1997r. Wykreślając jedynie symbol 2 ZP,KX, Rada Miejska pozostawiła w treści planu jako wiążące, ustalenia dla okrojonego uchwałą zmieniającą terenu strefy XV, położonego pomiędzy terenem przeznaczonym pod parking, oznaczonym symbolem 22 KS oraz drogą o symbolu 021 KD. Burmistrz podkreślił, że brak symbolu na rysunku planu z 2002r. /zał. nr 3/ dla tego terenu nie oznacza sprzeczności pomiędzy rysunkiem planu a jego tekstem, ponieważ wiążące nadal ustalenia zawarte w § 12 ust. 242 planu z 1997r. wskazują na przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną, a jego zagospodarowanie jako system terenów zielonych z ciągiem spacerowym i wydzieloną ścieżką rowerową, łączących zespół rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz. Ustalenia te są spójne z oznaczeniami graficznymi na rysunku planu dotyczącego kwestionowanego terenu oraz spójne z oznaczeniami graficznymi terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem literowym i cyfrowym 1 ZP,KX (ZP "zieleń parkowa", KX "ciągi piesze"). Oznaczenia graficzne opisanych wyżej obydwu terenów są jednolite, a tereny wchodzą w skład strefy XV - "Park miejski", zatem, ustalenia te są dla nich wiążące. Za taką wykładnią jego mniemaniu przemawia treść § 2 ust.6 strefa XI symbol 22 KS pkt 2 ppkt a uchwały zmieniającej Nr [...], "parking zlokalizowany bezpośrednio przy ciągu pieszym stanowiącym ważny element systemu terenów zielonych". Treść tego zapisu wyraźnie wskazuje na sposób zagospodarowania pozostałego w strefie XV terenu. Nie można więc stwierdzić, że przeznaczenie tego terenu jest niemożliwe do ustalenia i zidentyfikowania. Rysunek planu został "opisany" w tekście planu i w takim zakresie może być uwzględniony w procesie stosowania prawa. Burmistrz wskazał, że ocenie legalności podlega zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak i załączniki, czyli część graficzna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że tylko ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie taka sprzeczność nie występuje, plan miejscowy w sposób wystarczający wskazuje na sposób zagospodarowania kwestionowanego terenu znajdującego się w załączniku nr 3 do uchwały, a zatem skarga jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma oczywiście Wojewoda dowodząc, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do kompetencji gminy, a powyższa konstatacja wprost znajduje oparcie w art.3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). To gmina określa przeznaczenie oraz ustala sposób i zasady zagospodarowania obowiązujące na jej obszarze. Jednocześnie w orzecznictwie sądowym akcentowany jest pogląd, według którego wspomniane uprawnienie, określane jako władztwo planistyczne gmina nie może wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie nie jest nieograniczona. W wyroku z dnia 15 maja 2008r. ( II OSK 1716/2007 ( opubl. w Lex Polonica nr 1994495 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z tego względu prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących jej uprawnień. Wbrew przekonaniu Wojewody Rada Gminy przyjmując zaskarżoną uchwalę żadnej z tych przesłanek nie naruszyła. Wątpliwości nie budzi prawidłowość zastosowanego trybu uchwalenia zmiany planu w oparciu o przepisy uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), czego zresztą nie kwestionował także Wojewoda. Podjęta uchwała została poprzedzona uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] zmienioną uchwalą nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. i obejmowała określony w niej zakres zmian. Zachowano wymogi wynikające z art. 18 ust. 2 ustawy, w tym Zarząd Miasta obwieścił w dniu 2 kwietnia 2001r. w Kurierze Lubelskim o przystąpieniu do zmiany planu, informując jednocześnie o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu, uzyskano uzgodnienia, opracowano prognozę oddziaływania na środowisko projektu zmiany planu, w której stwierdzono, że generalnie uwzględnia zasady zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z polityką przestrzenną określona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Zawiadomiono na piśmie osoby o których mowa w ust.5 wspomnianego przepisu o terminie wyłożenia projektu planu oraz ogłoszono 28 listopada 2001r. o terminie wyłożenia projektu planu od dnia 7 do 27 grudnia 2001r. z pouczeniem o możliwości wnoszenia protestów i zarzutów w terminie do dnia 10 stycznia 2002r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada rozpatrzyła wniesione do projektu zmiany planu protesty, natomiast 13 kwietnia 2002r. Zarząd Miasta Ł. zawiadomił o terminie sesji na której był rozpatrywany projekt zmiany planu. Nie można zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem, jakoby na skutek dokonanych zmian, część terenu, dotychczas opisanego, znalazła się poza ustaleniami planu. Wniosek taki nie znajduje żadnego oparcia w przedstawionych przez organ aktach sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwalą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] strefa XI oznaczała zespół zabudowy wielorodzinnej natomiast strefa XV - Park Miejski. Wyodrębnione w tej strefie tereny 1ZP, KX i 2ZP,KX oznaczały obszar zieleni publicznej ze wskazaniem, że sposób zagospodarowania terenu stanowi element systemu terenów zielonych z ciągiem spacerowym i wydzielona ścieżką rowerową, łączących zespól rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz. Trzeba podkreślić, że oba wskazane oznaczenia wskazywały takie samo przeznaczenie terenu, natomiast na części graficznej planu ujawniono przebieg zarówno ścieżki rowerowej jak i ścieżki turystycznej i spacerowej poprzez zastosowanie odpowiedniego oznaczenia. W żadnym razie nie ma powodów sądzić, aby usunięcie jednego symbolu 2 ZP, KX pociągnęło za sobą zmianę przeznaczenia tego terenu, a tym bardziej, że w ogóle nie obejmują go jakiekolwiek zapisy. Dobitnie wskazuje na to część graficzna planu przyjętego uchwałą z dnia 17 kwietnia 2002 r. na której zachowano ścieżkę rowerową i pieszą. Co więcej ich przebieg jest dokładnie taki sam, jak ustalony w dotychczasowym planie. Potwierdza to jedynie, że nadal sposób zagospodarowania tego obszaru determinowany jest zapisem pozostawionego symbolu 1 ZP, KX, co zresztą tłumaczył Burmistrz Miasta Ł. w odpowiedzi na skargę. Za takim stanowiskiem przemawia także opis wprowadzonego przez nowy plan symbolu - 22 KS oznaczającego parking osiedlowy zlokalizowany bezpośrednio przy ciągu pieszym stanowiącym ważny element systemu terenów zielonych. Jeśli spojrzeć na część graficzną planu jasne jest, że chodzi tu o ścieżkę pieszą wytyczoną już w poprzednim planie z 1997r., o której wspomniano już wcześniej. Wbrew zgłaszanym przez Wojewodę obaw całościowa treść opisowa i graficzna planu pozwala zatem na jednoznaczne wnioski co do przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu także w zaskarżonej części. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2002r. ze zmianami ) skargę należało oddalić.