II SA/Lu 769/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił S. O. pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej części zamiennych wózków widłowych na działce nr 223 przy ulicy H. w L. Organ wyjaśnił, że dołączone do wniosku dokumenty oraz przeprowadzona w dniu 10 lipca 2007 r. kontrola potwierdziły zgodność wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę z dnia 21 lipca 2005r. oraz z dnia 20 lipca 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] ten sam organ wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] uzasadniając to ujawnieniem istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji nieznanej mu w dacie jej podejmowania ( art.145 § 1 pkt.5 kpa ). Wspomnianą okolicznością miałoby być ujawnienie w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 15 maja 2008 r., że pod warstwą ziemi terenu nieutwardzonego znajduje się kostka brukowa na powierzchni w kształcie prostokąta o wymiarach 12,77 x 29,9 m. Organ uznał, że wspomniane utwardzenie jest niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, jest zatem nową okolicznością faktyczną istotną dla sprawy nieznaną w dacie podejmowania decyzji o pozwolenie na użytkowanie hali magazynowej. Następnie decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie wspomnianej hali. Po rozpoznaniu odwołania S. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W motywach decyzji podano, że przesłanką wznowienia postępowania w oparciu o art.145 § 1 pkt 5 kpa jest ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dacie podejmowania decyzji, nie znanych organowi, który ją wydał. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej wspomniana przesłanka nie istnieje, albowiem okoliczność ułożenia kostki brukowej i obsiania jej trawą w pasie ochronnym cmentarza na szerokości 15 m znana była organowi jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...]. Fakt ten był podnoszony w trakcie postępowania kilkukrotnie m.in. w odwołaniu z dnia 14 listopada 2006 r. od decyzji organu I instancji z dnia [...]. odmawiającej wstrzymania robót budowlanych i wydania nakazu rozbiórki hali magazynowej. Poza tym w ocenie organu odwoławczego fakt wykonania trawnika na gruncie utwardzonym wcześniej kostką brukową nie jest też okolicznością istotną dla sprawy, mającą wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ w sprawie nie ma znaczenia sposób założenia trawnika. Zauważono, że przepisy prawa budowlanego nie dają kompetencji organom nadzoru budowlanego do decydowania o sposobie urządzenia trawnika lub innych terenów zielonych. Ponieważ brak było przesłanki do wznowienia postępowania organ uznał za zasadną odmowę uchylenia wspomnianej decyzji z dnia [...]. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył Prokurator Rejonowy. Zarzucając rażące naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nie odniesienie się do kwestii charakteru odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez ustalenie, że brak było podstaw do wznowienia postępowania wniósł o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że faktu założenia trawnika na utwardzonym poprzednio gruncie nie można rozważać, tak jak uczynił to organ odwoławczy, jedynie na gruncie ustawy Prawo budowlane, ale ocenić ja należy w szerszym kontekście, a mianowicie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu na którym położona jest nieruchomość. Uchwała Rady Miejskiej nr 1641/L III/ 2002 z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przewiduje w § 86 ustanowienie strefy ochrony sanitarnej – C1 od zespołu cmentarzy rzymsko – katolickich oraz żydowskiego położonych wzdłuż ul. W. po obu stronach Al. W. Strefa ta miała mieć szerokość 50m, a jej zagospodarowanie miało polegać na urządzeniu zieleni spełniającej funkcję izolacyjną. Na działce inwestora przewidziany został 15 metrowy pas zieleni bezpośrednio przyległy do ogrodzenia cmentarza. Pas ten stanowi według projektu budowlanego nieprzekraczalną linię zabudowy, a zarazem granicę obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego przez wyłożenie kostką brukową terenu wskazanego w decyzji inwestor utworzył miejsca parkingowe dla hali usytuowanej na jego działce, zapewniające możliwość jej użytkowania. Położenie kostki było sprzeczne z projektem budowlanym, a ponadto spowodowało powstanie trwałego przekształcenia na gruncie i powinno być objęte pozwoleniem na budowę. Potwierdza to przytoczony w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2004r. (IV SA 372/03). W ocenie skarżącego była to zatem okoliczność istotna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skarżący zauważył, że wprawdzie fakt wykonania utwardzenia terenu od strony cmentarza był znany organowi wcześniej, gdyż stanowił podstawę sprzeciwu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przystąpienia do użytkowania hali, uchylonego następnie przez organ odwoławczy, ale stan sprawy wskazuje, że służby nadzoru budowlanego zostały wprowadzone w błąd przez inwestora, ponieważ utwardzenie nie zostało usunięte. To zaś pozwala na stwierdzenie, że zostały zachowane warunki określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skarżący podkreślił ponadto, że wykonanie zabudowy kostką brukową oznacza także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Fakt użytkowania zabudowanego w ten sposób terenu, nawet po obsadzeniu go trawą, z przeznaczeniem na parking, potwierdza tylko zamiar użytkowania obiektu w sposób niezgodny z warunkami projektu budowlanego oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, argumentując tak jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego celem jest ustalenie, czy postępowanie zwykle było dotknięte określonymi wadami, ustalenie czy i w jakim zakresie te wadliwości decyzji wpłynęły na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa ( art.151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa ). Przy tak skonstruowanej instytucji wznowienia postępowania oczywiście błędne jest założenie skarżącego upatrującego wadliwości decyzji organu odwoławczego w nierozpoznaniu sprawy w oparciu o przepisy ustawy o cmentarzach, planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. Weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym możliwa jest jedynie z powodów wskazanych wyraźnie w art. 145 § 1 kpa. W żadnym zaś razie tryb ten nie może zastępować kontroli instancyjnej, w trakcie której mogą być podnoszone wszelkie zarzuty dotyczące nieostatecznej jeszcze decyzji. Inaczej bowiem wznowienie postępowania służyłoby korygowaniu błędów popełnionych przy prowadzeniu poprzedniej sprawy, co nie należy do jego funkcji. Stąd też organ odwoławczy trafnie swoje rozważania skupił w pierwszej kolejności na wyjaśnieniu istnienia przesłanek wznowienia postępowania, a nie na merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Wbrew jednak prezentowanemu przez niego stanowisku za słuszny należy uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowiącego podstawę wznowienia postępowania wskazanego w postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie, gdy ujawnią się nowe dowody lub okoliczności, istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji , a nieznane organowi, który decyzję tę wydał. W orzecznictwie sądowym aprobowany jest pogląd, zgodnie z którym pod pojęciem nowych dowodów lub okoliczności nieznanych organowi, który wydał decyzję rozumieć należy tylko takie dowody, które nie były przedmiotem badania w postępowaniu zwyczajnym oraz tylko takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2004 r. III SA 424/03 LEX nr 160103 , wyrok NSA z dnia 20 maja 2005 r. FSK 1752/04 LEX nr 171488 ). Przez pojęcie "wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody" należy rozumieć okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte w sprawie jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte w sprawie to nie znane zarówno organowi orzekającemu w I i II instancji jak i stronie. Natomiast po raz pierwszy zgłoszone przez stronę to okoliczności, które były stronie znane, ale nie przedstawione przez nią organowi orzekającemu (Barbara Adamiak – glosa do wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r. III SA 1454/99 OSP 2001/2/21 ). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że wznowienie postępowania przez organ I instancji nie opiera się na ustawowej przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Ocena ta została wywiedziona z przekonania, że utwardzenie terenu kostką, a następnie przykrycie jej ziemią nie może stanowić ustawowej podstawy wznowienia, skoro w poprzednim postępowaniu organ o tym wiedział i mógł okoliczność tę odpowiednio wykorzystać. Taki punkt widzenia prezentuje również skarżący dowodząc, że wiedza organu I instancji o tej okoliczności została ujawniona w dniu 3 listopada 2006 r. kiedy to został złożony sprzeciw na przystąpienie do użytkowania hali przez S. O.. Także akta sprawy potwierdzają, że o utwardzeniu kostką terenu od strony cmentarza Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego wiedział przed wydaniem decyzji. Już bowiem w protokole oględzin z dnia 22 sierpnia 2006r. stwierdzono, ze nie zachowano odległości 15 m od strony cmentarza ( odległość kostki od muru cmentarza 3, 0 m) ( k. 58 ). Również w piśmie z dnia 30 października 2006r. ( k.103 ) B. F. informowała organ o budowie przez inwestora parkingu i jego zamaskowaniu przez nasypanie na kostkę brukową ziemi i zasianie trawy. Uszło jednak uwadze organu odwoławczego, że dla skutecznego podważenia podstawy wznowienia postępowania. o jakiej stanowi art.145 § 1 pkt 5 kpa niezbędnym było wykazanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego o tym fakcie wiedział w dniu podejmowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a nie, że jego wiedza na ten temat pochodziła z innych postępowań administracyjnych. Zauważyć trzeba, że mimo podniesionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprzeciwie z dnia 3 listopada 2006 r. zastrzeżenia co do niezgodnego z planem zagospodarowania działki utwardzenia strefy zieleni, organ II instancji w dniu [...] uchylił decyzję o sprzeciwie na przystąpienie do użytkowania hali i umorzył postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie, dowodząc, że inwestor przywrócił 15 metrowy pas zieleni przy ogrodzeniu cmentarza. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego wyeliminowane zostały przez S. O. powody, dla których sprzeciw został wniesiony. Taki stan rzeczy potwierdzono w czasie kontroli przeprowadzonej w obecności S. O. w dniu 10 lipca 2007 r. z której wynikało, że obiekt zrealizowano zgodnie z projektem zagospodarowania działki (k. 130 akt I instancji). Powyższe ustalenia prowadzą zatem do wniosku, że utwardzenie części gruntu na działce nr 223 stanowiącego pas zieleni izolacyjnej od strony cmentarza było nową okolicznością , nie znaną organowi w czasie podejmowania decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Odmiennej oceny nie można oprzeć na oświadczeniu złożonym przez S. O. w dniu 21 maja 2008 r. (k. 13 akt wznowieniowych), z którego wynikałoby, że utwardzenie terenu kostką, przykrycie jej ziemią i posianie trawy nastąpiło po przyjęciu do użytkowania budynku. Treść tego oświadczenia pozostaje w sprzeczności nie tylko z protokołem oględzin z dnia 15 maja 2008 r. gdzie inwestor oznajmił, że od czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie na posesji H. 45 nie wykonano żadnych robót budowlanych, ale także ze wspomnianym już protokołem oględzin z dnia 10 lipca 2007 r. podpisanym przez stronę. Brak jest także podstaw do akceptacji stanowiska organu odwoławczego co do interpretacji zawartego w art. 145 § 1 pkt 5 kpa znaczenia nowej okoliczności dla sprawy jako przesłanki wznowienia postępowania. Trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2000 r. (V SA 1885/99 LEX nr 50152), że przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Wystarczy przy tym jedynie prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r. I SA 198/85 ONSA 1985/1/35 ). W sprawie istotnym jest wykazanie, że utwardzenie pasa zieleni izolacyjnej, stanowiące odstąpienie od zatwierdzonego projektu zabudowy działki nr 223 prowadziłoby do decyzji odmiennej, niż pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Tym jednak organ odwoławczy w ogóle się nie zajął, skupiając swoją uwagę na rozważaniu sposobu założenia trawnika, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zaskarżoną decyzję należało uchylić .