II SA/Lu 769/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Sędziowie NSA Maria Wieczorek-Zalewska WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie [...] S.A. Oddziału w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr L.dz. [...] Zastępca Dyrektora [...] S.A. w W. – Oddziału L., działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 z związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 134 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie przez J. R. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej jego wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W skierowanym do Dyrektora [...] S.A. w W. – Oddziału L. piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. oznaczonym jako "Podanie" J. R. i B. R. zawarli wniosek o udostępnienie wszelkiej dokumentacji technicznej dotyczącej posadowienia urządzeń infrastruktury technicznej na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gmina P., a także zgody ówczesnych właścicieli tej nieruchomości na posadowienie owych urządzeń. Powyższe żądanie zostało przez Spółkę [...] potraktowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, po rozpatrzeniu którego [...] S.A. Oddział L. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji. Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawcom za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] stycznia 2017 r. (uwierzytelniona kopia potwierdzenia odbioru w aktach adm. sprawy). W dniu [...] czerwca 2017 r. J. R. złożył osobiście w [...] S.A. - Oddziale L. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją (oznaczony jako "odwołanie" od tej decyzji). Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Zastępca Dyrektora [...] S.A. Oddziału L. stwierdził uchybienie przez wnioskodawcę J. R. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono dotychczasowy tok sprawy oraz wyjaśniono, że skoro kwestionowana przez J. R. decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. została mu doręczona w dniu [...] stycznia 2017 r., to termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu [...] stycznia 2017 r. Przedstawiciel Oddziału Spółki wyjaśnił, że w świetle art. 16 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć organów nie będących organami administracji publicznej (wydawanych w sprawach dostępu do informacji publicznej) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni i biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie złożył J. R.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte informowanie strony o okolicznościach prawnych, a także nieudzielanie stronie odpowiednich wyjaśnień i wskazówek tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa; - art. 112 k.p.a. poprzez błędne pouczenie w decyzji Inne z dnia [...] stycznia 2017 r. polegające na nieokreśleniu terminu, w którym możliwe jest wystąpienie do [...] S.A. Oddział L. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stwierdzenie przez [...] S.A. Oddział L. uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było dla niego zaskoczeniem, albowiem decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. zawierała pouczenie jedynie o możliwości złożenia takiego wniosku, bez wskazania, jakoby czynność ta była ograniczona jakimkolwiek terminem. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. Oddział L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, że skarżący został prawidłowo poinformowany o możliwości odwołania się od decyzji zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze wskazaniem, że w niniejszej sprawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie przewidzianym ustawą z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) - dalej jako "u.d.i.p.", nie wszczyna postępowania administracyjnego, a wniosek taki nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - dalej jako "k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197). Również czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zmierzające do udostępnienia wnioskowanej informacji, jak i sama czynność jej udostępnienia, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a. Poza procedurą administracyjną odbywa się także załatwienie wniosku o udostępnienie informacji w sytuacji, gdy żądana informacja nie posiada walorów informacji publicznej, gdy wnioskodawcy przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, a także, gdy adresat wniosku nie dysponuje żądaną informacją. Dopiero w sytuacji, gdy w konkretnej sprawie podmiot zobowiązany stwierdzi, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej (np. z przyczyn przewidzianych w art. 5 u.d.i.p.), względnie do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej na zasadzie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania jurysdykcyjnego i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. O konieczności zachowania przez organ władzy publicznej formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienie informacji publicznej i o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku, określonym w art. 14 ust. 2, stanowi wprost art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ustęp 2 tego artykułu odsyła natomiast do stosowania do owych decyzji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wynika z kolei, że art. 16 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. W sytuacji wydania przez tego rodzaju podmiot rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, środkiem zaskarżenia służącym wnioskodawcy jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.). Konsekwencją odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem o odmowie udostępnienia informacji publicznej przepisów dotyczących odwołania, a także odpowiedniego stosowania w tym przypadku przepisu art. 16 u.d.i.p, który z kolei odsyła do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, jest to, że złożenie takiego wniosku jest ograniczone takim samym terminem, jak złożenie odwołania. W myśl art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. termin ten wynosi 14 dni i biegnie od dnia doręczenia decyzji wnioskodawcy. Powyższy stan prawny oznacza ponadto, że w razie uchybienia przez osobę żądającą udostępnienia informacji publicznej 14-dniowego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podmiot, który wydał rozstrzygnięcie odmowne winien – stosownie do art. 134 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. – stwierdzić, w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie to ma charakter wyłącznie procesowy, a zatem nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy – z powodu uchybienia ustawowego terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie – jest uniemożliwione. W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy potwierdza zasadność zastosowania przez Zastępcę Dyrektora Generalnego [...] S.A. Oddziału L. powyższej regulacji i wydania na jej podstawie postanowienia stwierdzającego uchybienie przez J. R. terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem tej Spółki z dnia [...] stycznia 2017 r., odmawiającym udostępnienia skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ww. rozstrzygnięcie zostało w dniu [...] stycznia 2017 r. doręczone skarżącemu prawidłowo (tj. za pośrednictwem Poczty Polskiej w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, a zatem z zachowaniem wymogów wynikających z art. 39 i art. 42 § 1 k.p.a.), dowodem czego jest załączona do akt administracyjnych sprawy uwierzytelniona kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru. Oznacza to, że wynikający z dyspozycji art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. czternastodniowy termin do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu [...] stycznia 2017 r. Tymczasem okolicznością bezsporną pozostaje, że wniosek taki (oznaczony datą [...] czerwca 2017 r. i błędnie zatytułowany jako "Odwołanie") skarżący złożył w siedzibie lubelskiego Oddziału [...] S.A. dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że wniosek ten został złożony z uchybieniem ustawowego terminu. Z jego treści w żaden sposób nie wynikało natomiast, by skarżący zawarł w nim jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. W tych okolicznościach Zastępca Dyrektora Generalnego [...] S.A. Oddziału L. podjął w niniejszej sprawie właściwe rozstrzygnięcie. W doktrynie i judykaturze utrwalony jest bowiem pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 770-771 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Odnosząc się do argumentów skargi wskazujących na brak właściwego pouczenia w kwestionowanym przez skarżącego w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięciu odmownym z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdzić należy, że istotnie pouczenie to nie zawierało wyrażonej wprost informacji o terminie do złożenia przedmiotowego wniosku (jedynie – przytaczając brzmienie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. – wskazywało na odpowiednie zastosowanie w tym przypadku przepisów dotyczących odwołania). Okoliczność ta nie podważa jednak faktu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez skarżącego złożony z uchybieniem ustawowego terminu, a tym samym, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, stwierdzające tę okoliczność, jest prawidłowe. Ocena prawidłowości udzielonego skarżącemu w rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2017 r. pouczenia mogłaby mieć znaczenie jedynie w ramach rozpoznania ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w kontekście oceny winy skarżącego w uchybieniu tego terminu). Kwestia ta wykracza zatem poza przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ubocznie zaś jedynie należy zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący dotychczas skierował do [...] S.A. Oddziału L. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek taki mógł natomiast złożyć w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 58 § 2 k.p.a.). Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Końcowo wypada wyjaśnić, że pomimo oddalenia skargi Sąd nie mógł uwzględnić zawartego odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie na rzecz [...] S.A. Oddziału L. zwrotu kosztów niniejszego postępowania. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje bowiem wyłącznie skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.). Brak jest natomiast przepisu umożliwiającego zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu od strony skarżącej w razie oddalenia skargi. Do kwestii tej Sąd odniósł się szerzej w postanowieniu z dnia [...] września 2017 r. odmawiającym uzupełnienia na wniosek [...] S.A. Oddziału L. niniejszego wyroku właśnie o orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz Spółki kosztów postępowania.