II SA/Lu 77/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca ), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi L.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz L.B. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatu decyzją z dnia [...]lipca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na budowę skrzyżowania drogi wewnętrznej z drogą powiatową o numerze [...] na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w S.L. przy ulicy [...]. Stronami postępowania przed organem pierwszej instancji był inwestor – Gmina, a nadto Zarząd Dróg Powiatowych, którzy opisaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji otrzymali kolejno w datach [...] września 2005 r. i [...] września 2005 r., co stwierdzają zapisy w przedłożonych aktach postępowania administracyjnego. W dniu 4 października 2005 r. L.B. złożył pismo, nazwane skargą, w treści którego wyrażał swą opozycję wobec udzielonego pozwolenia budowlanego, podnosząc przede wszystkim proceduralny zarzut pominięcia jego osoby, jako strony postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. Pismo to zostało potraktowane jako odwołanie L.B. od decyzji Starosty Powiatu i w dalszej kolejności przedstawione Wojewodzie do rozpatrzenia, jako organowi drugiej instancji. W dalszym toku postępowania administracyjnego Wojewoda w dniu [...] listopada 2005 r. powziął rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji wskazując na materialnoprawną prawidłowość udzielenia Gminie pozwolenia budowlanego z zatwierdzeniem dokumentacji projektowej, jednocześnie co do zasady odmawiając racji L.B. o istnieniu podstaw dla przyznania mu statusu strony postępowania administracyjnego w tej sprawie. Na wskazane rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożył L.B., konsekwentnie wskazując na okoliczności mające świadczyć o przysługującym mu przymiocie strony postępowania administracyjnego, którego został pozbawiony. Wywodził, że jego działki usytuowane są w strefie oddziaływania kwestionowanej przezeń inwestycji. Projektowana droga została wytyczona między innymi po jego działce, jeśli zainicjowane przezeń, równolegle toczące się postępowanie administracyjne doprowadzi w rezultacie do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej scalenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. W pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z jego faktycznym i prawnym uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Nadto unormowanie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi o niezwiązaniu sądu pierwszej instancji granicami wniosków i zarzutów skargi przy jej rozpoznawaniu. W rezultacie kontroli zaskarżonej decyzji, właśnie ponad granice zarzutów skargi, z urzędu należało stwierdzić, iż została ona wydana przy rażącym naruszeniu prawa o postępowaniu w administracji. Organ drugiej instancji rozpatrzył odwołanie, które nie zostało złożone w sposób formalnoprawnie skuteczny. Co do zasady osoba, która nie była stroną postępowania administracyjnego na etapie pierwszej instancji, jak bezsprzecznie L.B., może przyłączyć się do toczącego się już postępowania administracyjnego, między innymi składając odwołanie. Jednak w takiej sytuacji może to uczynić w sposób formalnoprawnie skuteczny wyłącznie w czternastodniowym terminie, stanowionym w art. 129 § 2 k.p.a., liczonym od doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej stronom postępowania administracyjnego na etapie pierwszoinstancyjnym. Z upływem tego prekluzyjnego terminu decyzja organu pierwszej instancji uzyskuje przymiot ostateczności, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. W konsekwencji odwołanie osoby, która nie była stroną postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, złożone po upływie ustawowego terminu dla dokonania tej czynności proceduralnej przez strony tego postępowania, jest spóźnione w rozumieniu art. 134 k.p.a. Przedstawiona ocena prawna, oparta na normach bezwzględnie obowiązujących, jest utrwaloną w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym miejscu należy wskazać na opracowania komentatorskie do ustawy o postępowaniu w administracji: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak / J. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r. str. 581, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz M. Jaśkowska / A. Wróbel Wydawnictwo Zakamycze 2005 r. str. 759-760 z powołanym tam orzecznictwem. W okolicznościach kontrolowanego postępowania termin na formalnoprawnie skuteczne złożenie przez L.B. odwołania od decyzji Starosty Powiatu upłynął z roboczym dniem [...] września 2005 r. W dniu następnym decyzja organu pierwszej instancji uzyskała przymiot ostatecznej. Zatem pismo skarżącego, kwestionujące proceduralną i merytoryczną zasadność udzielonego pozwolenia budowlanego z zatwierdzeniem dokumentacji projektowej, złożone w dacie 4 października 2005 r., w sposób oczywiście niedopuszczalny zainicjowało postępowanie odwoławcze i doprowadziło do wydania decyzji drugoinstancyjnej. W zaistniałej sytuacji proceduralnej omawiane pismo skarżącego winno natomiast podlegać ocenie jako wszczynające nadzwyczajne postępowanie w administracji, stosownie do treści art. 235 § 1 i § 2 k.p.a. W myśl ostatnio wskazanego unormowania pismo, stanowiące skargę w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną stosownie do jego treści podlega rozpatrzeniu jako żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Tylko w sytuacji zaistnienia warunków przewidzianych w ustawie o postępowaniu w administracji dla wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności, czy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, żądanie takie będzie podlegało uwzględnieniu. Powyższe uchybienie art. 129 § 2 k.p.a., stanowiącemu prekluzyjny termin dla wniesienia odwołania w sposób formalnoprawnie skuteczny, jest rażącym naruszeniem prawa o postępowaniu w administracji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W zaistniałej sytuacji proceduralnej, merytoryczna ocena argumentów skargi wykracza poza zakres kognicji sądowoadministracyjnej w tej sprawie, pozostając bez wpływu na wynik kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i przy zastosowaniu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 200 ostatnio powołanej ustawy.