II SA/Lu 77/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy w naturze I. oddala skargę, II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt dwa groszy) zł należnego podatku od towarów i usług Decyzją z dnia 23 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Z. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez p.o. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 12 listopada 2008 r. w przedmiocie: 1. przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego w formie pomocy rzeczowej - 500 kg węgla, 2. określenia, iż świadczenie to zrealizuje określony w decyzji przedsiębiorca w dniach od 2 do 5 grudnia 2008 r., uchyliło tę decyzje w części dotyczącej pkt 1 i orzekło o przyznaniu pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego w formie pomocy rzeczowej - 1000 kg węgla, zaś w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż w dniu 10 października 2008 r. Z. W. złożył wniosek o przyznanie opału do kuchni węglowej. Organ pierwszej instancji ustalił, iż dochód wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, a więc brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego na potrzeby wskazane we wniosku. Organ pomocy społecznej stwierdził jednak, iż z uwagi na wyjątkową sytuację wnioskodawcy, wynikającą z jego choroby oraz trudnej sytuacji materialnej, uzasadnione jest przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego w formie rzeczowej w postaci 0,5 tony węgla. Wysokość przyznanej pomocy organ uzasadnił również potrzebami i sytuacją życiową innych osób i rodzin z terenu działania Ośrodka zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb oraz możliwościami finansowymi Ośrodka w tym zakresie. Organ pierwszej instancji podkreślił, że Z. W. w ostatnim okresie korzystał z różnych form pomocy udzielonej przez ten organ, to jest: specjalistycznych usług opiekuńczych przyznanych do końca grudnia 2008 r., pomocy w ramach programu rządowego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w formie zasiłku celowego w wysokości 200,00 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2008 r., zasiłku celowego specjalnego na zakup maszynki elektrycznej i pralki na kwotę 514,00 zł oraz zasiłku celowego specjalnego w wysokości 120,00 zł na zakup odzieży i obuwia. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że organ pierwszej instancji w miarę posiadanych możliwości systematycznie udziela odwołującemu się pomocy w formie specjalnych zasiłków celowych. Podkreśliło również, że pomoc społeczna dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i nie jest w stanie spełnić wszystkich oczekiwań osób potrzebujących pomocy, zaś priorytetem jest niesienie pomocy osobom nie posiadającym dochodu i posiadającym dochód poniżej kryterium dochodowego, czy też udzielanie pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych. Organ odwoławczy stwierdził także, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie przyznające pomoc ze środków finansowych na zadania własne z zakresu pomocy społecznej realizowane przez gminę mieści się w granicach uznania administracyjnego organu pomocy społecznej, jednakże z uwagi na porę zimową i zwiększoną potrzebę palenia w piecu uznało, że zasadnym jest zwiększenie pomocy do 1 tony węgla. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Z. W. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 130 k.p.a., gdyż powoduje zagrożenie zdrowia i życia skarżącego oraz art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez nieuwzględnienie utraty przez niego części dochodu i art. 11 ust. 1 tejże ustawy, poprzez uznanie, iż skarżący marnotrawi przyznane świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 ustawy decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4) Sposób przeprowadzenia wywiadu oraz szczegółowy jego zakres określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Wywiad środowiskowy (aktualizacja wywiadu) przeprowadzony został w sprawie niniejszej w dniu 24 października 2008 r. zgodnie z wymogami wskazanych przepisów. W wywiadzie szczegółowo opisano aktualną sytuację materialną, osobistą, zdrowotną i rodzinną skarżącego. Wskazano na zakres pomocy udzielonej skarżącemu w ostatnim czasie. Należy zauważyć, że skarżący regularnie otrzymuje różne świadczenia z pomocy społecznej, jego sytuacja jest zatem doskonale znana organom administracji. W oparciu o dane z wywiadu oraz kopię dowodu wypłaty renty za wrzesień 2008 r., organ ustalił, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 756,02 zł. Na dochód ten składa się świadczenie rentowe, pobierane przez skarżącego w kwocie 556,02 zł (po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne) oraz kwota 200 zł zasiłku celowego na zakup żywności, przyznanego decyzją kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia 14 lipca 2008 r. na czas do końca 2008 r. Dochód skarżącego obliczony został prawidłowo. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (art. 8 ust. 4). Obliczając dochód skarżącego organ uwzględnił więc prawidłowo wysokość renty netto (pomniejszoną o składniki wskazane wart. 8 ust. 3 ustawy) oraz przyznane skarżącemu świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w kwocie 200 zł miesięcznie. Przepisy ustawy nie przewidują odliczania od dochodu kwot egzekwowanych przez komornika z pobieranego przez stronę świadczenia rentowego. Nie było zatem podstaw do pomniejszenia renty skarżącego o egzekwowane przez komornika należności. Wyjaśnić również należy, że należności te nie stanowią dochodu utraconego w rozumieniu ustawy. W myśl przepisu art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Dochód skarżącego, wynoszący 756,02 zł przekracza zatem znacznie kryterium dochodowe określone w ustawie, uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. W myśl przepisu art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Rozstrzygnięcie w sprawie specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, iż organowi administracji pozostawiona jest ocena, czy i w jakiej wysokości ta forma pomocy może być w konkretnym przypadku przyznana. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 i 77 § 1, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 1, 2, 3 i 4 ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (por.: I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z.10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu pomoc rzeczową w postaci 500 kg węgla, natomiast organ drugiej instancji zwiększył zakres tej pomocy, przyznając skarżącemu 1000 kg węgla. Zakres przyznanej skarżącemu pomocy jest więc stosunkowo duży i uwzględnia zarówno zwiększone potrzeby skarżącego w okresie zimowym, jak i możliwości pomocy społecznej. Podkreślić należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Przepisy ustawy nie nakazują więc przyznania osobie ubiegającej się o pomoc społeczną świadczeń przez nią żądanych, lecz nakazują rozważenie wszystkich okoliczności w celu przyznania świadczeń odpowiednich do potrzeb danej osoby i uwzględniających zarówno cele pomocy, jak i możliwości jej udzielenia przez organ administracji. Sytuacja i postawa skarżącego oraz jego stan zdrowia, znane organowi pierwszej instancji od lat pozwalały na wybór rzeczowej formy pomocy społecznej. Wprawdzie organy administracji nie wskazały w podstawie prawnej swoich decyzji przepisu art. 11 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, przepis ten nie został jednak przez organy naruszony. Ponownie podkreślić należy, że skarżący od lat korzysta z różnych form pomocy społecznej, często wyrażając z nich niezadowolenie, co Sądowi jest znane z urzędu, z licznych skarg rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Z akt postępowania administracyjnego wynika ponadto, że w czerwcu 2008 r. skarżący otrzymał w ramach świadczeń z pomocy społecznej kuchenkę elektryczną, zwrócił ją jednak organowi. Z wniosku z dnia 10 października 2008 r. oraz wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że skarżący domaga się przyznania opału, a z kuchenki w istocie rezygnuje. Wybór rzeczowej formy specjalnego zasiłku celowego był więc w okolicznościach sprawy uzasadniony. Nie ulega wątpliwości, że skarżący - z uwagi na swoje schorzenia - wymaga stałej pomocy Państwa. Skarżący nie jest tej pomocy pozbawiony. Zakres i forma pomocy udzielonej zaskarżoną decyzją nie naruszają przepisów prawa. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 130 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten dotyczy wykonalności decyzji organu pierwszej instancji. Przepis ten stanowi: ,,§ 1. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. § 2. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. § 3. Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108), 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. § 4. Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron." Skarżący nie wskazuje, na czym naruszenie przytoczonego przepisu miałoby polegać, zarzuca jedynie, że zaskarżona decyzja stanowi zagrożenie jego życia i zdrowia. Zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Organ drugiej instancji nie naruszył bowiem powołanego przepisu. Ubocznie zauważyć należy, że decyzja została wykonana. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).