II SA/Lu 77/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Ostrowska Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi D. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr SKO.415/247/2025 w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 25 marca 2025 r. znak: AR-P.6730.1660.2024.MW8; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz D. M. i K. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także jako: Kolegium), po rozpoznaniu odwołania D. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej także jako: Prezydent) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: dwanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na części działki nr [...] obr. [...] w R. w rejonie ul. [...] na wniosek T. O. (dalej jako: inwestor). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 3 grudnia 2024 r. inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla powyżej wskazanej inwestycji. Wniosek został zmieniony pismem z 11 grudnia 2024 r. Inwestor wskazał, że dostęp do drogi publicznej jest "bezpośredni", wskazując działki – [...] i [...]. (akta admin. I inst. dołączone do sprawy o sygn. II SA/Lu 77/26). Jednocześnie w dniu 3 grudnia 2024 r. inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji – droga wewnętrzna na części działki nr ewid. [...] położonej w R. w rejonie ul. [...] (akt admin. I inst. dołączone do sprawy o sygn. akt II SA/Lu 76/26). Prezydent decyzją z [...] marca 2025 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci drogi wewnętrznej na części działki nr [...] obr. [...] w R. w rejonie ul. [...] na rzecz inwestora (akta admin. I inst. dołączone do akt sprawy o sygn. II SA/Lu 76/26). Decyzją z [...] maja 2025 r., znak sprawy: [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] marca 2025 r. w sprawie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci drogi wewnętrznej (akta admin. II inst. dołączonych do sprawy o sygn. II SA/Lu 76/26). Prezydent decyzją z [...] kwietnia 2025 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na części działki nr [...] obr. [...] w R. w rejonie ul. [...] na rzecz inwestora (akta admin. I inst. dołączone do sprawy o sygn. II SA/Lu 77/26). Decyzja objęła zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie szeregowej. Ustalono następujące parametry: intensywność zabudowy – całkowita do 0,69, nadziemna od 0,03 do 0,69; udział powierzchni zabudowy: od 0,03 do 0,3; szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej od 6,5 do 7,5 m – przy czym dwanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej należy zaprojektować w postaci co najmniej dwóch zespołów budynków zabudowy szeregowej, wysokość zabudowy od 5 do 10 m w przypadku dachów spadzistych, od 5 do 7 m w przypadku dachów płaskich; minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 40%. Z decyzji wynika, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony "z drogi publicznej ulicy [...] w miejscowości T. po terenie własnym pozostałą częścią przedmiotowej działki objętą odrębnym postępowaniem administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na budowę drogi wewnętrznej". W analizie urbanistyczno-architektonicznej za front terenu uznano granicę oznaczoną na mapie jako "AB" – o szerokości 116 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 348. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że "wyrok z 9 lutego 2023 r. II OSK 2850/21, w którym Naczelny Sad Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycje zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). [...] Wziąwszy pod uwagę ww. wyrok NSA a także parametry nadziemnej intensywności zabudowy istniejących zespołów zabudowy szeregowej należy stwierdzić, iż ustalone parametry nawiązują do parametrów istniejącej zabudowy szeregowej w obszarze analizowanym i nie będą one zaburzały istniejącego ładu przestrzennego." Organ wyjaśnił w decyzji, że maksymalną intensywność zabudowy 0,69 oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy 0,69 ustalono zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2024 r., poz. 1116; dalej jako: rozporządzenie), zapewniając inwestorowi "niezbędną swobodę projektową w ramach obowiązujących przepisów", mając na uwadze, że najwyższa intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 1,03, zaś najwyższa nadziemna intensywność zabudowy wynosi 0,85. W przypadku istniejących zespołów zabudowy szeregowej na obszarze objętym analizą wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy wynosi: 0,59 (dz. nr [...]), 0,7 (dz. nr [...]), 0,72 (dz. nr [...]), 0,74 (dz. nr [...]), 0,75 (dz. nr [...]), 0,76 (dz. nr [...]), 0,79 (dz. nr [...]). Odnośnie udziału powierzchni zabudowy wskazano, że w obszarze analizowanym najniższy wskaźnik udziału powierzchni zabudowy wynosi 0,03 a najwyższy 0,42. Średni wskaźnik dla tego obszaru wynosi ok. 0,17. Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalono powierzchnię zabudowy od 0,03 do 0,3. Ponownie powołując się na powyżej wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezydent wskazał, że w przypadku istniejących zespołów zabudowy szeregowej na obszarze objętym analizą wskaźnik udziału powierzchni zabudowy wynosi: 0,3 (dz. nr [...]), 0,35 (dz. nr [...]), 0,36 (dz. nr [...]), 0,37 (dz. nr [...]), 0,38 (dz. nr [...]), 0,38 (dz. nr [...]), 0,40 (dz. nr [...]). Zdaniem organu pierwszej instancji ustalone parametry nawiązują do parametrów istniejącej zabudowy szeregowej w obszarze analizowanym i nie będą zaburzały istniejącego ładu przestrzennego. Ponadto Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z § 9 rozporządzenia minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy. We wniosku inwestor deklaruje przeznaczenie ok. 735 – 900 m2 terenu inwestycji (ok. 25 - 30%) na powierzchnię biologicznie czynną. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej w tym obszarze przewidziano minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego: 50%. W przypadku istniejących zespołów zabudowy szeregowej na obszarze objętym analizą wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosi: 0,51 (dz. nr [...]), 0,49 (dz. nr [...]), 0,47 (dz. nr [...]), 0,41 (dz. nr [...]), 0,39 (dz. nr [...]), 0,44 (dz. nr [...]), 0,36 (dz. nr [...]). Raz jeszcze wskazując przytoczony powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezydent wskazał, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej o wartości 40% ustalono w oparciu o § 9 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2025 r. utrzymało decyzję Prezydenta w mocy (akta admin. II inst. dołączone do sprawy o sygn. II SA/Lu 77/26). Organ odwoławczy stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, w analizie uwzględniono wszystkie nieruchomości, których cała powierzchnia znajduje się w wyznaczonym obszarze. Obszar analizowany obejmuje bowiem teren w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, tj. około 348 m. Szerokość frontu przedmiotowego terenu wynosi około 116 m (granica "AB"). Kolegium uznało, że w analizowanym obszarze występują budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz budynki w zabudowie zagrodowej, a także budynki usługowe, zatem organ stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z istniejącą funkcją otoczenia. Organ administracyjny drugiej instancji zaaprobował ustalenia Prezydenta w zakresie parametrów przyjętych warunków zabudowy. Skargę na wskazaną na wstępie decyzję wniosła K. M. i D. M. (dalej jako: skarżący), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze podniesiono następujące zarzuty: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 8, art. 11 oraz 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na: a. niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji; b. niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niezbadaniu podnoszonego w toku postępowania zarzutu o niedopuszczalnym dzieleniu przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy na jedno zamierzenie w postaci budowy "szeregówek" wraz drogą na działce nr [...] obr. [...] w R. na dwa odrębne wnioski tj. wniosek o ustalenie warunków zabudowy na budowę drogi wewnętrznej na części tej działki i na wniosek o ustalenie warunków zabudowy na budowę drogi wewnętrznej na części tejże działki, a to wyłącznie w celu obejścia obowiązujących przepisów prawa materialnego o wskaźnikach zabudowy, co w konsekwencji przełożyło się na wadliwość ustaleń faktycznych dotyczących dopuszczalności planowanej zabudowy o parametrach wynikających z decyzji na części działki; c. dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby, dlaczego stan faktyczny i prawny uzasadnia decyzję. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy na części działki ewidencyjnej w sytuacji, gdy celem inwestora było obejście przepisów o dopuszczalnych wskaźnikach zabudowy terenu, w szczególności powierzchni biologicznie czynnej czy powierzchni zabudowy; 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne niewystarczająco określone we wniosku inwestora; 3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe ustalenie obszaru analizowanego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Skarga na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne: dwanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na części działki nr [...] obr. [...] w R. w rejonie ul. [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 77/26. Skarżący wnieśli również skargę na decyzję Kolegium z 15 maja 2025 r., znak sprawy: [...], w sprawie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci drogi wewnętrznej, która toczy się pod sygn. akt II SA/Lu 76/26. Postanowieniem z 13 listopada 2025 r., sygn. akt II SO/Lu 8/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyłączył sędziów i asesora sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od rozpoznania niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OW 4/26 wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jest zatem właściwy do rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej jako: u.p.z.p.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 – stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 – nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu 3 grudnia 2024 r., a uzupełnił go 11 grudnia 2024 r., zatem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.p.z.p. po nowelizacji (z wyjątkiem art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a). Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy obu instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma prawo poznać pełen tok czynności rozumowych organu, które doprowadziły go do określonych konkluzji. Uzasadnienie powinno być rzetelne i przejrzyste. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale także pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Organy nie uczyniły zadość wskazanym powyżej wymaganiom. W szczególności należy wskazać, że uzasadnienie Kolegium jest nadmiernie lakoniczne i ogólne, ponadto organ nie odniósł się do istotnych zarzutów odwołania (ustalenia warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej). Natomiast uzasadnienie Prezydenta nie zawiera istotnego uzasadnienia dla przyjętych wartości i parametrów. W szczególności nie stanowi uzasadnienia dla przyjęcia określonych parametrów i warunków zabudowy wykładnia prawa przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niepowiązanej z niniejszą. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że kluczowe znaczenie mają dwie okoliczności – ustalenie warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej i prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Oba zagadnienia pozostają ze sobą w ścisłym związku. Warunki zabudowy ustalano dla części działki geodezyjnej. Ponadto Sąd z urzędu ma wiedzę, że inwestor jednocześnie wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia w postaci dwunastu budynków jednorodzinnych (niniejsza sprawa o sygn. akt II SA/Lu 77/26) i w sprawie realizacji drogi wewnętrznej na tej samej działce (sprawa o sygn. akt II SA/Lu 76/26). Inwestor we wniosku wskazał, że teren inwestycji obejmuje część działki [...] o powierzchni ok. 2943 m2, a planowana inwestycja to dwanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na części działki nr ewid. [...] położonej w R. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że działka [...] ma powierzchnię 0,365 ha. We wniosku wskazano, że obsługa komunikacyjna jest zapewniona przez "bezpośredni" dostęp do drogi publicznej, wskazując jednocześnie zarówno działkę nr [...], jak i działkę nr [...]. Jak wskazano powyżej Sąd z urzędu – na podstawie akt sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Lu 76/26 – ma wiedzę, że inwestor wystąpił z drugim wnioskiem o warunki zabudowy dla dz. [...] dla inwestycji obejmującej drogę wewnętrzną na części działki nr [...] w R.. Wniosek ten obejmuje część działki o powierzchni ok. 707 m2, a teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – dz. nr [...]. Sąd w niniejszym składzie stanął na stanowisku, że wyznaczenie warunków zabudowy na części działki geodezyjnej jest co do zasady niedopuszczalne, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zwrot "teren, którego wniosek dotyczy" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg został ustalony w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co zasadniczo wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 158/23 i cyt. tam orzecznictwo). Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań; np. część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie zaszły żadne istotne, usprawiedliwione okoliczności, wskazujące na dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Po drugie specyfika planowanych inwestycji przemawia wręcz za objęciem ich jednym wnioskiem. Sprawa prowadzona pod sygnaturą akt II SA/Lu 77/26 dotyczy inwestycji w postaci dwunastu budynków mieszkalnych, natomiast sprawa tocząca się pod sygnaturą II SA/Lu 76/26 obejmuje warunki zabudowy wydane dla drogi wewnętrznej, zapewniającej powyżej wskazanej inwestycji dostęp do drogi publicznej. Obie inwestycje są ze sobą oczywiście powiązane. Droga wewnętrzna jest immanentnie związana z inwestycją polegającą na budowie dwunastu budynków mieszkalnych, ponieważ zapewnia obsługę komunikacyjną, spełniając warunek wydania warunków zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. tj. dostęp do drogi publicznej. Wnioski inwestora obejmują teren tej samej działki geodezyjnej – przy czym jeden dotyczy powierzchni 2943 m2, zaś drugi 707 m2, zatem łącznie obejmują powierzchnię całej działki (0,365 ha). Należy zatem stwierdzić, że działanie inwestora nie wynika ze szczególnych uwarunkowań działki geodezyjnej, na której planowana jest inwestycja. Podział faktycznej inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków i drogi wewnętrznej na dwa wnioski o warunki zabudowy nie ma racjonalnego i prawnie akceptowalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet aprobującym możliwość wyznaczenia warunków zabudowy dla części nieruchomości, podkreśla się, że takie działanie inwestora jest akceptowalne, gdy możliwe jest jednoznaczne wyodrębnienie terenu, a ustalenie warunków zabudowy dla części działki nie zmierza do obejścia prawa (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 88/24 i wyrok WSA w Łodzi z 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 569/23; wyrok NSA z 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 924/25, wyrok NSA z 16 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 883/25, wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 638/25). Analiza akt sprawy obu postępowań (II SA/Lu 76/26 i II SA/Lu 77/26) prowadzi do konkluzji, że jedno faktyczne zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy dwunastu budynków i drogi wewnętrznej zostało sztucznie podzielone na dwa wnioski o ustalenie warunków zabudowy (jeden dotyczący budynków, drugi dotyczący drogi) w celu obejścia przepisów i osiągnięcia skutków sprzecznych z prawem. Działanie inwestora doprowadziło bowiem do wyznaczenia frontu terenu względem granicy działki z drogą wewnętrzną – nie zaś drogą publiczną, co skutkowało wadliwym wyznaczeniem obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowym przeprowadzeniem analizy urbanistycznej. Należy bowiem zauważyć, że wyznaczając warunki zabudowy dla budynków jednorodzinnych, front terenu oznaczono jako granicę "AB" terenu – o szerokości 116 m, zatem obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotność w odległości ok. 348. Granica "AB" to w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla drogi wewnętrznej granica terenu oznaczona jako "BC". Linia ta przebiega przez środek działki geodezyjnej prostopadle do granicy działki geodezyjnej z drogą publiczną. Jest to granica wyznaczona przez podział działki geodezyjnej na dwa tereny objęte dwoma wnioskami o warunki zabudowy. Taka konfiguracja doprowadziła do przyjęcia za front terenu dłuższego boku działki geodezyjnej. Okoliczność ta będzie przedmiotem rozważań w dalszej części uzasadnienia. Ponadto nie jest możliwe jednoznaczne wyodrębnienie terenu inwestycji w taki sposób, w jaki uczynił to inwestor. Obszar działki geodezyjnej został podzielony na dwie inwestycje, które nie mają charakteru samodzielnego, odrębnego i spójnego terenowo czy funkcjonalnie – wręcz przeciwnie, jak wykazano powyżej, są ze sobą immanentnie związane. Realizacja budynków bez drogi jest niedopuszczalna, a budowa drogi bez inwestycji, której ma ona służyć jest oczywiście niecelowa. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest niedopuszczalne, a w niniejszej sprawie nie zaszły szczególne okoliczności, uzasadniające ten podział. Ponadto Sąd stwierdził, że takie działanie inwestora zmierza do obejścia prawa i osiągnięcia skutków sprzecznych z ustawą. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wszystkie ustalenia w sprawie w zakresie istnienia kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej. Kluczowym elementem w sprawach z zakresu warunków zabudowy jest zatem prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na którym przeprowadzana jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Obszar analizowany jest co do zasady wyznaczany poprzez ustalenie trzykrotności frontu terenu, nie mniej niż 50 m. Kluczowe dla wskazania zasięgu obszaru analizowanego jest zatem ustalenie frontu działki. Z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że przez front terenu należy rozumieć część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zasadą jest zatem wyznaczenie frontu terenu w oparciu o tę część działki, z której odbywa się główny wjazd. W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja specyficzna. Główny wjazd na działkę odbywa się z ul. [...]. Część terenu, dla którego ustalane są warunki zabudowy ma bezpośredni dostęp do tej drogi publicznej. Jednakże jednocześnie komunikację między obszarem inwestycji a drogą publiczną zapewnia droga wewnętrzna mająca dostęp do ul. [...], stanowiąca część tej samej działki geodezyjnej, lecz objęta odrębnym wnioskiem o warunki zabudowy. W sprawie nieprawidłowo wyznaczono front terenu (granica terenu oznaczona jako "AB"). Zasadą jest ustalenie frontu działki względem granicy z drogą publiczną, do której teren ten ma bezpośredni dostęp, albowiem to właśnie jest główny wjazd na działkę. Niezależnie od wadliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej, należy zauważyć, że teren ten ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nie istnieje podstawa do odmiennego ustalenia frontu terenu niż względem granicy z drogą publiczną – tym bardziej, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a droga wewnętrzna zapewnia dostęp do tej samej drogi publicznej, a przy tym sama droga wewnętrzna stanowi część tej działki, na której planowana jest inwestycja. Ustalenie warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej służyło jedynie sztucznemu wykreowaniu granicy terenu "AB". Jak wskazano powyżej, przebiega ona przez dłuższy bok działki. Uznanie tej granicy za front terenu z uwagi na to, że przylega do drogi wewnętrznej wpływa bezpośrednio na zakres wyznaczonego obszaru analizowanego; jest on w tej konfiguracji znacznie większy w stosunku do obszaru, który zostałby wyznaczony, gdyby za front terenu przyjęto bezpośrednią granicę działki (lub terenu objętego wnioskiem) z drogą publiczną. Tym samym Sąd stwierdził pierwotną wadliwość analizy urbanistycznej, ponieważ przez front terenu należało uznać tę część terenu, która przylega do drogi publicznej, nie zaś graniczącą z tak wyznaczoną drogą wewnętrzną. Skutkowało to błędnym wyznaczeniem obszaru analizowanego, a już wstępna analiza sprawy nie pozostawia wątpliwości, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany byłby znacznie mniejszy. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany obejmuje znaczny teren. Tylko prawidłowo i rzetelnie przeprowadzona analiza urbanistyczna może stanowić podstawę prawidłowych ustaleń o warunkach zabudowy. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego uniemożliwia ocenę, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie można wówczas zweryfikować prawidłowości ustalonych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym miejscu należy jednak wskazać, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie stanowi jedynej wady sporządzonej analizy urbanistycznej i wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze nawet na tak wyznaczonym obszarze analizowanym nie uwzględniono wszystkich zabudowanych działek. Sąd stwierdził, że w analizie nie uwzględniono dz. nr ewid. [...], [...], a są to nieruchomości położone najbliżej terenu objętego wnioskiem. Pominięcie tych działek w analizie nie zostało w żaden sposób wyjaśnione. Niedopuszczalne jest przeprowadzenie przez organ selekcji działek, które zostaną poddane analizie z uwagi na subiektywnie wybrane czynniki. Po drugie analiza nie prowadzi do rzetelnego wykazania zachowania kontynuacji funkcji zabudowy. Sąd nie kwestionuje, że zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana, ale przeprowadzona analiza urbanistyczna nie pozwala na weryfikację tej okoliczności. Analiza nie zawiera bowiem wyczerpującego określenia funkcji występującej na tym terenie. Po trzecie warunki zabudowy są ustalane w celu zachowania ładu przestrzennego. Rozwój istniejącego ładu przestrzennego jest oczywiście dopuszczalny. W orzecznictwie podkreśla się, że ład urbanistyczny musi być rozumiany w sposób dynamiczny, a nie statyczny. Błędne jest rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa jako czynnika utrwalającego w sposób niezmienny kształt istniejącej zabudowy na danym terenie i zakazującego jakiegokolwiek rozwoju kierunków tej zabudowy (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 449/21). Należy podkreślić, że zasadą jest ustalanie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie średnich wartości ustalonych dla prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, co wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2024 r., poz. 1116; dalej jako: rozporządzenie lub r.w.t.). Takie działanie pozwala bowiem na zachowanie ładu przestrzennego. W przypadku każdego analizowanego wskaźnika prawodawca pozostawił organom margines swobody oceny, umożliwiając wyznaczenie wskaźników dopuszczalnej zabudowy w sposób odbiegający od wartości średnich, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Wskazuje to na konieczność spojrzenia globalnego na zastany ład przestrzenny na istniejącym terenie. Ta swoboda oceny nie jest oczywiście tożsama z dowolnością. Organ musi w sposób przekonujący przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w jaki sposób wyniki konkretnej analizy uzasadniały odejście od zasady kształtowania nowej zabudowy w oparciu o wartości średnie wskaźników zabudowy istniejącej. Z uwagi na to, że rozwój zabudowy powinien następować harmonijnie (ewolucyjnie), a nie w sposób zaburzający ład przestrzenny (rewolucyjny), stosowanie wyjątków powinno prowadzić do nawiązywania do sposobu zagospodarowania na działkach w najbliższym sąsiedztwie. Co do zasady nieuzasadnione będzie nawiązywanie do działek znacznie oddalonych od terenu inwestycji, charakteryzujących się skrajnymi parametrami, gdyż taka zabudowa tworzy w ramach obszaru analizowanego specyficzne zespoły zabudowy. Nieprawidłowe było działanie organu, który wyznaczył parametry zabudowy w oparciu o wartości zabudowy znacznie oddalonej od terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy. Zaprzecza to zasadzie ustalania warunków zabudowy na podstawie średnich parametrów, a nie znajduje adekwatnego uzasadnienia. Ponadto takie działanie nie nawiązuje do najbliższej zabudowy, zatem nie świadczy o harmonijnym rozwoju. W sprawie odwołano się do zabudowy znajdującej się na obrzeżach bardzo szeroko zakreślonego obszaru analizowanego, na którym obowiązują parametry o skrajnych – względem średniej – wartościach. Należy podkreślić, że wskazywany w decyzji i analizie obszar, na którym znajduje się zabudowa szeregowa (dz. nr [...]) tworzy spójny, ale odrębny obszar o szczególnych parametrach na tle obszaru analizowanego. Jest to zabudowa znacznie oddalona od terenu objętego wnioskiem inwestora, tworząca odrębny obszar architektoniczny. W szczególności należy wskazać, że średnia intensywność zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,31, natomiast średnia intensywności zabudowy nadziemnej 0,3. Natomiast w decyzji ustalono średnią intensywność zabudowy – 0,69; w zakresie nadziemnej – 0,03 do 0,69. Jest to kilkukrotne zwiększenie średniego parametru niemające adekwatnego uzasadnienia. Udział powierzchni zabudowy w decyzji oznaczono w wartościach od 0,03 do 0,3, zaś średni wskaźnik dla tego obszaru wynosi 0,17. Takie rozstrzygnięcie organu również nie zostało wyjaśnione w sposób przekonujący. Wątpliwości budzi także ustalona szerokość elewacji frontowej, która przyjmuje w obszarze analizowanym średnią wartość 11 m. Wprawdzie w decyzji ustalono ten parametr w graniach od 6,5 do 7,5 m, nie można jednak tracić z pola widzenia, że budynki mają być projektowane w postaci "co najmniej dwóch zespołów budynków", a zatem ten parametr realnie przyjmie wartość co najmniej 13 m dla zespołu dwóch budynków. Sąd dostrzegł także, że w analizie w ogóle nie przedstawiono średniej wartości udziału powierzchni biologicznie czynnej. Parametr ten został ustalony na poziomie 40%. Organ całkowicie bezpodstawnie i dowolnie powołał się przy tym na wartość przyjętą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. tj. 50%. Wskazał przy tym na zabudowę szeregową występującą w obszarze analizowanym, dla której wartość ta wynosi: 0,51, 0,49, 0,47, 0,41, 0,39, 0,44, 0,36 – a zatem w większości przypadków nawet na tym obszarze zabudowy szeregowej wartość ta jest wyższa niż przyjęta w decyzji. Wynikającą z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadą jest ustalanie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu o wartości średnie z całego obszaru analizowanego, zaś wyjście ponad wartości średnie powinno być traktowane jako wyjątek, w sytuacji, gdy pojawią się, wynikające z analizy, okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wartości. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Uzasadnienie dla przyjęcia odmiennych od średnich wartości musi zatem wynikać z analizy urbanistycznej, czyli faktycznego sposobu zagospodarowania terenu. Całkowicie nieadekwatna jest argumentacja organu, który wskazując na odstąpienie od średnich wartości, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2850/21. Wypada także podkreślić, że we wskazanym orzeczeniu sąd na gruncie konkretnej sprawy zaznaczył, że przyjęcie parametrów zabudowy odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest zgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia i nie powoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy. Podkreślono przy tym, że takie działanie organu planistycznego musi zostać uzasadnione i nie może mieć charakteru dowolnego. Organy powinny wskazać argumenty przemawiające za zasadnością takiego odstąpienia wynikające z wyników przeprowadzonej analizy. Właśnie te zasady zostały w sprawie naruszone przez organy. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wadliwość decyzji ma w tym zakresie charakter wieloaspektowy. Po pierwsze organ planistyczny bez właściwego i wyczerpującego uzasadnienia odstąpił od przyjętych średnich wartości. W przypadku powierzchni biologicznie czynnej wartość ta w ogóle nie została ustalona. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że organ nie kierował się koniecznością nawiązania do najbliższej zabudowy. Zaś po trzecie – odniósł się do subiektywnie wybranego obszaru, oddalonego od terenu inwestycji. Należy podkreślić, że wskazywane przez Prezydenta działki w zabudowie szeregowej charakteryzują się specyficznymi parametrami, wyróżniającymi się na tle całego obszaru analizowanego, zatem nie mogą stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji. Organ nawiązał do obszaru stanowiącego w istocie odrębną jednostkę urbanistyczno-architektoniczną. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie weryfikował konkretnie przyjętych parametrów, gdyż nie jest to celowe w przypadku stwierdzenia, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została przeprowadzona wadliwie. Należało jednak zauważyć błędy procesowe i wadliwe stosowanie przepisów prawa materialnego również w tym zakresie. Sąd stwierdził, że uzasadnienie wskazane przez organy planistyczne prowadzi do konkluzji, że analizę przeprowadzono w sposób zmierzający do najpełniejszego uwzględnienia wniosku inwestora. Zadaniem organu nie jest poszukiwanie rozwiązań umożlwiających ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zgodnie z wnioskiem. Działanie takie nie służy bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz odpowiada jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku. W związku z tym należy wskazać, że wydane przez organy obu instancji decyzje administracyjne opierają się na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, co doprowadziło do istotnego naruszenia przepisów postępowania wyznaczających reguły dowodzenia – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyżej wskazanych uchybień, nie sposób stwierdzić, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd stwierdził naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia przez organy obu instancji. Organ dokonał wadliwej wykładni i nieprawidłowo zastosował art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p., uznając za dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej i wadliwie wyznaczając front terenu, a w konsekwencji błędnie określając obszar analizowany. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy, błędnie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. W związku z powyższym sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji wyroku). Ponownie rozpatrując sprawę obowiązkiem organu pierwszej instancji uwzględni powyższe rozważania. Organ weźmie w pierwszej kolejności pod uwagę, że ustalenie warunków zabudowy dla części nieruchomości geodezyjnej wymaga wykazania, że zachodzą szczególne okoliczności faktyczne lub prawne, które uzasadniają odstąpienie od zasady, zgodnie z którą decyzję należy wydać w stosunku do całej działki geodezyjnej. Uzasadnienie decyzji powinno zatem w sposób precyzyjny i wnikliwy wykazać, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organ uwzględni rozważania Sądu w zakresie, w jakim wskazano, że wniosek inwestora zmierza do obejścia prawa. W przypadku zweryfikowania dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części nieruchomości, zadaniem organu będzie prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Następnie w oparciu o tak wyznaczony obszar, sporządzi prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do wskazań sądu. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (500 zł).