II SA/Lu 770/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. W. i J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi powiatowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, decyzji Wojewody z dnia [...], nr [...] oraz decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] – wszystkie w części dotyczącej A. W. i J. W.; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. W. i J. W. kwotę 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania. A. i J. małżonkowie W. wnieśli skargę na decyzję Wojewody (zwanego dalej "organem odwoławczym") z dnia 25 września 2008 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty (zwanego dalej "organem I instancji") z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] ustalającą lokalizację drogi powiatowej, polegającą na rozbudowie drogi powiatowej klasy G Nr 2126 L O. – G. od km 5 + 750 do km 13 + 329,71 dł. 7,579.71 km i drogi powiatowej klasy G Nr 3105 L O. – G. od km 7 + 411 do km 8 + 462.01 dł. 1,051.01 km o łącznej długości 8,630.72 km oraz zatwierdzającą między innymi podział działki nr ewid. 385/1 położonej w obrębie G. O. (0012), Gmina G. na działki nr 385/5 i 385/6 oraz działki nr ewid. 388 położonej w obrębie G. O. (0012), Gmina G. na nowe działki nr 388/1 i 388/2. Z akt administracyjnych oraz twierdzeń stron postępowania zawartych w pismach procesowych wynika, że po uchyleniu przez Wojewodę decyzją z dnia 14 marca 2008 r., Nr [...] decyzji organu I instancji z dnia 2 stycznia 2008 r., Nr [...] Znak [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji organ ten działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2 , art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora Zarządu Dróg Powiatowych w K. z dnia 3 października 2007 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi pod nazwą "Rozbudowa drogi powiatowej klasy G Nr 2126 L O. – G. od km 5 + 750 do km 13 + 329,71 dł. 7,579.71 km i drogi powiatowej klasy G Nr 3105 L O. – G. od km 7 + 411 do km 8 + 462.01 dł. 1,051.01 km. Łączna długość 8,630.72 km." wydał decyzję utrzymaną mocy zaskarżoną decyzją. Organ I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją podniósł, że wniosek spełnia wszystkie stawiane przed nim wymogi formalne a sama decyzja wydana została po przeprowadzeniu wszelkich czynności proceduralnych, które powinny poprzedzać jej wydanie. Przeprowadzono także wizję lokalną na terenie planowanej inwestycji i udzielono dodatkowych wyjaśnień i informacji stronom, które złożyły odwołania. W uzasadnieniu podkreślono również, że w granicach projektowanej inwestycji i terenów, na które może ona oddziaływać nie ustanowiono i nie przewiduje się ustanowienia obszarów chronionych NATURA 2000. Uzasadnienie wskazuje także skutki prawne decyzji. Od decyzji powyższej odwołanie wnieśli skarżący oraz J. Z. Skarżący w odwołaniu wnieśli o odstąpienie od wykupu części ich działek nr ewid. 388 i nr ewid. 385/1 i o przesunięcie pasa drogowego projektowanej drogi w stronę niezabudowaną, co uzasadnili tym, że przybliżenie do ich domu drogi lokalizację, której ustalono decyzją organu I instancji z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] uniemożliwi swobodny dojazd do garażu, transport opału do kotłowni oraz przebudowę i modernizację domu mieszkalnego. J. Z. w odwołaniu podniosła, że droga lokalizację, której ustalono decyzją organu I instancji z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] przebiegać ma w odległości 1 m od ściany jej domu, co wpłynie na zmniejszenie wartości rynkowej tak jego jak i działki, na której jest posadowiony, utrudni w przyszłości sprzedaż tak domu jak i działki, wpłynie negatywnie na stan budynku i uniemożliwi wykonywanie prac związanych z przebudową domu lub jego modernizacją. W odwołaniu jego autorka podniosła także, że pomiary i wytyczenie drogi wykonano bez jej wiedzy i obecności a organ I instancji nie udzielił jej wyjaśnień, co do wysokości kwoty, którą otrzyma za część działki wraz ze stodołą przejętą na realizację inwestycji. W konkluzji odwołania jego autorka stwierdziła, że nie zgadza się na wytyczenie drogi w tak bliskiej odległości od jej domu i uważa, iż podjęcie decyzji z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] bez konsultacji i podania konkretnych warunków i wysokości zapłaty za przejęte nieruchomości jest przejawem dominującej względem niej pozycji organu I instancji oraz jest niesprawiedliwe i łamiące prawa obywatelskie. Wojewoda po rozpatrzeniu powyższych odwołań działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu jej stwierdza się, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia lokalizacji drogi jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa a wydana po jego przeprowadzeniu decyzja jest pozbawiona wad w związku, z czym brak jest podstaw do jej uchylenia czy stwierdzenia nieważności. Jednocześnie w uzasadnieniu podkreślono, że w toku postępowania odwoławczego nie ma merytorycznej możliwości ingerowania w ustalony decyzją z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] przebieg drogi, a także, iż informacje dotyczące wysokości odszkodowań za nieruchomości przejęte pod inwestycję oraz zasad i terminu ich wypłaty ustalone zostaną odrębną decyzją po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli małżonkowie W. zarzucając jej, że wydana została ona z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz naruszeniem art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie – w ocenie skarżących - niezgodnego z tymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając na uwadze te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W obszernych wywodach uzasadnienia podniesiono, że z dniem 10 września 2008 r. doszło do nowelizacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, lecz zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaskarżona decyzja zapadła zaś 25 września 2008 r. dlatego dla oceny jej prawidłowości znaczenie ma stan prawny sprzed 10 września 2008 r. W uzasadnieniu podkreślono także, że organ odwoławczy stosując art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sposób nieprawidłowy dokonał jej wykładni przyjmując, iż nie może ingerować w merytoryczne rozwiązania rozbudowywanej drogi gdyż, zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Tym samym w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zobowiązany był ponownie rozpoznać całą sprawę co do meritum. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wyłącza bowiem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto brzmienie art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uniemożliwia rozpoznanie zarzutów merytorycznych w postępowaniu drugoinstancyjnym w przypadku, gdy decyzja lokalizacyjna zawiera wadliwe rozwiązania merytoryczne w odniesieniu do części działek objętych lokowaną inwestycją. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności, gdyż w przypadku ograniczenia prawa do sądu nie może być mowy o realizacji wynikającej z zasady proporcjonalności zasady adekwatności środków do celów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zwracając uwagę na to, że przytaczane w uzasadnieniu skargi orzecznictwo zapadło w odmiennych stanach faktycznych oraz, iż dotyczy ono wyłącznie przepisów ogólnych k.p.a. jak i na to, że stanowiący jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie był uznany za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych organu I instancji i organu odwoławczego wynika, że odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji z dnia 2 stycznia 2008 r., Nr [...], Znak [...] oraz od decyzji tegoż organu z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] nie zawierają podpisu skarżących. Pod odwołaniem skarżących od decyzji organu I instancji z dnia 2 stycznia 2008 r., Nr [...], Znak [...] widnieje wprawdzie sporządzone pismem maszynowym nazwisko osób wnoszących je, ale brak jest ich własnoręcznego podpisu zaś pod odwołaniem od decyzji z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] widnieje jedna parafa, która stanowiąc nieczytelną kompozycję graficzną nie może być identyfikowana z podpisem, gdyż między innymi uniemożliwia bezpośrednią identyfikację osoby ją składającej (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1993 r., sygn. akt III CZP 146/93, OSN 1994, Nr 5, poz. 94 oraz Z. Radwański (w:) Z. Radwański (red.) System prawa cywilnego. Prawo cywilne – część ogólna. Tom II., Warszawa 2002, s. 125 - 126) a na gruncie niniejszej sprawy także ustalenie tego czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej do jego wniesienia. Tymczasem art. 63 § 3 k.p.a. stanowi, że podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinni być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie umie lub nie może złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z cytowanego powyżej unormowania wynika, że jeżeli pod odwołaniem (podaniem) brak jest własnoręcznego podpisu wnoszącego je lub osoby upoważnionej stanowi to brak formalny, który usunięty powinien być w trybie i na warunkach określonych w art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie, z którym nieusunięcie braku formalnego przez wnoszącego pismo w zakreślonym przez organ terminie skutkuje pozostawieniem odwołania (podania) bez rozpoznania. Organ odwoławczy nie wzywając skarżących do uzupełnienia braku formalnego obu odwołań poprzez ich własnoręczne podpisanie spowodował ich bezskuteczność. Dwukrotne rozpatrzenie bezskutecznych prawnie odwołań przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/2000, Lex nr 47217) skutkujące koniecznością usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego zapadłych po ich rozpatrzeniu. Przy czym zgodnie z unormowaniem art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych usunięciu z obrotu prawnego, jako rażąco naruszające prawo podlegają obie wydane w niniejszej sprawie administracyjnej decyzjach organu odwoławczego jedynie w tej ich części, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżących. Następstwem usunięcia z obrotu prawnego obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji organu odwoławczego w części, w której dotyczyły one skarżących jest pozostawienie w obrocie prawnym dwu decyzji organu I instancji adresowanych do skarżących i rozstrzygających w tym samym przedmiocie. Bezskuteczność odwołania wniesionego przez skarżących od decyzji organu I instancji z dnia 2 stycznia 2008 r., Nr [...] Znak [...] skutkuje tym, że decyzja ta w jej części dotyczącej skarżących funkcjonuje w obrocie prawnym. Aczkolwiek z faktu wniesienia przez skarżących odwołania bez względu na ocenę jego skuteczności, gdy w istocie nie została ono rozpatrzone wynika, że nie można uznać jej za ostateczną w części, w której dotyczy ona skarżących. Wydanie drugiej decyzji w tym samym przedmiocie w sytuacji, w której od pierwszej z nich wniesione zostało nierozpoznane odwołanie pozwala na przyjęcie, iż druga z nich została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym ponowne rozstrzygnięcie dotyczące tych samych praw i obowiązków skarżących zawarte w wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] uznać należy za dotknięte wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] w zakresie, w którym dotyczyła ona skarżących jest pozostawienie w obrocie prawnym odnoszącego się do skarżących rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji z dnia 2 stycznia 2008 r., Nr [...] Znak [...]. Wskazane powyżej rażące naruszenia prawa, którymi dotknięte były obie wydane w niniejszej sprawie decyzje organu odwoławczego w zakresie, w którym odnosiły się one do skarżących oraz decyzja organu I instancji z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] w tej jej części, która dotyczyła skarżących czynią bezprzedmiotowym dalej idącą kontrolę zaskarżonej decyzji gdyż zbędne jest, a nawet przedwczesne ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących zaskarżonej decyzji, skoro nie została przesądzona przez organ odwoławczy skuteczność wniesionego od niej przez skarżących odwołania. Odnosząc się zaś zarzutu niekonstytucyjności art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w świetle art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnieść należy, że zgodnie z art. 178 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne zobowiązane są do przestrzegania i stosowania tak Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak i ustaw. Stosownie zaś do unormowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Tak, więc rozstrzyganie o konstytucyjności ustawowych przepisów prawa leży poza zakresem kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy w odniesieniu do odwołania skarżących od decyzji organu I instancji z dnia 2 stycznia 2008 r., Nr [...], Znak [...] oraz decyzji tegoż organu z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] rozważy zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy po rozważeniu zastosowania względem odwołania skarżących dotyczącego decyzji organu I instancji z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...]art. 64 § 2 k.p.a rozważy czy w przypadku tego odwołania będzie miał zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ubocznie zaznaczyć należy, że choć Sąd stosowanie do unormowania art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dokonał w niniejszej sprawie kontroli legalności postępowania administracyjnego organów administracji obu instancji jedynie odnośnie A. i J. małżonków W. to nie może pominąć tego, iż takie samo uchybienie, które stwierdzono w przypadku odwołań skarżących ma miejsce w przypadku odwołania J. W. od decyzji organu I instancji z dnia 2 stycznia 2008 r., Nr [...] Znak [...]. Ponadto zaznaczyć także należy, że za wyjątkiem odwołania J. Z. i skarżących wniesionego od decyzji organu I instancji z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] zawarte w aktach administracyjnych odwołania pozostałych stron postępowania stanowią niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie. Od oceny organu administracji zależy, czy i jakie czynności należy podjąć w związku z powyższymi uchybieniami. Z powyższych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, decyzji organu odwoławczego z dnia 14 marca 2008 r., [...] i decyzji organu I instancji z dnia 18 lipca 2008 r., Nr [...] w części, w której dotyczyły one skarżących. O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.