II SA/Lu 770/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wójt Gminy W. odmówił przyznania B. W. świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad synem W. K., legitymującym się orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w H. z dnia [...].06.2019 roku o znacznym stopniu niepełnosprawności, od dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku dotyczącego okresu powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. Z powołanego orzeczenia wynika, że niepełnosprawność jej syna istnieje od 35 roku życia , tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia łub w trakcie nauki w szkołę łub w szkołę wyższej, jednak nie później, niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto organ podał, iż wnioskodawczyni pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. na okres od dnia [...] listopada 2019 roku do dnia [...] października 2020 roku. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję utrzymało w mocy. Nie podtrzymano jednak argumentacji o zastosowaniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. ( sygn. akt K 38/13 ) Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b), która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (np. wyrok NSA z dnia 06.07.2016 roku sygn. alt I OSK 223/16, wyrok NSA z dnia 04.11.2016 roku, sygn. akt I OSK 1578/16). Prawo do świadczenia przysługuje niezależnie od momentu, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Zatem odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na okres powstania niepełnosprawności syna wnioskodawczyni jest nieuprawniona. Kolegium podtrzymało natomiast stanowisko organu I instancji co do spełnienia negatywnej przesłanki uzyskania świadczenia w postaci funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium zaznaczyło, że pismem z dnia [...] maja 2021 r. wystąpiło do profesjonalnego pełnomocnika informując, iż jego pobieranie tego zasiłku jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wymaga zainicjowania przez czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (wystąpienia do organu I instancji z wnioskiem o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2020 r.). Strona jednak żadnego takiego dokumentu nie złożyła, Kolegium nie było zaś władne od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie zasiłku opiekuńczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. W. uznała decyzję za wadliwą. Jej zdaniem po przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno nastąpić uchylenie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu zasiłku stałego ( powinno być specjalnego zasiłku opiekuńczego ). Powinna mieć prawo wyboru świadczenia najbardziej dla niej korzystnego, zaś rezygnacja z zasiłku opiekuńczego na etapie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego doprowadziłaby do pozbawienia jej środków do życia. Zaznaczyła, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. W okolicznościach faktycznych sprawy istotne znaczenie ma, że złożyła oświadczenie, z którego jednoznacznie wynika, że w przypadku zbiegu prawa do obydwu świadczeń wybiera świadczenie dla niej korzystniejsze, tj. świadczenie pielęgnacyjne. W państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza, gdy tak jak w kontrolowanej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Fakt uzyskiwania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle oświadczenia skarżącej o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma oczywiście Kolegium wskazując, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. ( K 38/13 OTK ZU 9A/2014, poz. 104; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2020r. poz. 111) kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (tak NSA w wyrokach z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16 opubl. w CBOSA). Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jak przyjął organ I instancji, że niepełnosprawność syna skarżącej istnieje od 35 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2017r. Nie można natomiast zaakceptować stanowiska Kolegium upatrującego odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rzeczywiście zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie jednak do art. 27 ust. 5 ustawy w razie zbiegu uprawnień do wskazanych w nim świadczeń przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Niedopuszczalne jest zatem jednoczesne otrzymywanie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wątpliwości co do rozumienia tego przepisu nie ma również organ odwoławczy, o czym świadczy treść zaskarżonej decyzji. Rozbieżności dotyczą natomiast tego, czy skarżąca zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopiero wtedy bowiem jest możliwe wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tak NSA w wyrokach z dnia 21 lutego 2018r. I OSK 2758/17 i 14 grudnia 2018r. I OSK 1939/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Myli się jednak Kolegium wskazując, że w świetle art. 27 ust.5 ustawy dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest uprzednie wszczęcie przez stronę postepowania zmierzających do wyeliminowania decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W wyroku z dnia 13 lipca 2018r. ( I OSK 253/18 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla zagwarantowania wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Zdaniem Sądu wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W ocenie Sądu trudno się zatem dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 kpa organ powinien zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 104 kpa zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. Również w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019r. ( I OSK 300/19 opubl. w CBOSA) NSA potwierdził, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Również w tym wyroku Sąd zaznaczył, że po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. W wyroku z dnia 25 listopada 2021r.( I OSK 1004/20 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że skoro z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych skarżąca miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że co do zasady decyzje podejmowane w trybie art.32 ustawy wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Warto przy tym zauważyć, że skarżąca mimo wszystko [...] kwietnia 2020r. złożyła oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego wprost stwierdzając, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r. poz. 2325) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. ( Dz. U z 2018r. poz. 265 ) w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Obejmują one koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie [...] zł.