II SA/Lu 772/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych – na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 24 § 1 i 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia: Organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę z wniosków z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił przyznania Z. W. usług opiekuńczych. W uzasadnieniu organ opisał działania podjęte w celu rozpatrzenia ww. wniosków oraz wskazał, że w świetle poczynionych ustaleń sytuacja wnioskodawcy nie uzasadnia przyznania mu usług opiekuńczych, albowiem na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] jest on beneficjentem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, tj. świadczeń adekwatnych do jego stanu zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja ta narusza prawo, albowiem przed jej wydaniem nie rozstrzygnięto kwestii wyłączenia pracownika socjalnego OPS w [...] - E. W. od udziału w przedmiotowej sprawie. Wniosek w tym przedmiocie Z. W. zawarł natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. zatytułowanym jako "Żądanie". Kolegium uznało, że w tej sytuacji nie może ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpoznać sprawy merytorycznie. Stwierdzone uchybienie proceduralne – zdaniem organu odwoławczego – przesądza o konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie pracownika, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi bowiem po stronie właściwych organów administracji obowiązek jego rozpoznania przed podjęciem czynności w sprawie przez tego pracownika. W razie złożenia takiego wniosku, wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu tego wniosku, a w przypadku przeprowadzenia przez tego pracownika, po wpływie wniosku o jego wyłączenie i przed rozstrzygnięciem tego wniosku, czynności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, decyzję można wydać dopiero po powtórzeniu czynności przeprowadzonych przez tego pracownika. Organ drugiej instancji podkreślił, że po wpłynięciu do organu pierwszej instancji wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o wyłączenie od udziału w sprawie pracownika socjalnego E. W., nawiązującego do powiadomienia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał stosowne postanowienie o odmowie wyłączenia tego pracownika, podczas gdy w dniu [...] lipca 2015 r. przeprowadził on wywiad środowiskowy. Przeprowadzona czynność, mająca istotne znaczenie dla sprawy, nie została powtórzona przed wydaniem decyzji w sprawie. W ocenie Kolegium nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie pracownika przez jego bezpośredniego przełożonego we właściwym czasie, umożliwiającym mu skuteczne prawnie przeprowadzenie czynności w postępowaniu wyjaśniającym, stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu potencjalnie mogącym mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy, z uwagi na to, że ten pracownik brał udział w czynnościach postępowania, na podstawie których została wydana kwestionowana decyzja. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję kasacyjną Z. W. zarzucił, że "Prezes SKO nie wykonał obowiązki w/g art. 24 kpa". Ponadto podniósł, że "SKO w sprawie 1271 (...) nie załatwia zakresu merytorycznego" oraz " (...) udaje, że nie zna z urzędu okoliczności do wyłączenia W.". W ocenie skarżącego ponowne rozpatrzenie nastąpi z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić trzeba, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna, jednak z innych powodów, niż w niej podniesione. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wydanej po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych, stanowił w pierwszym rzędzie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści przytoczonego unormowania wynika zatem, że wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej uwarunkowane jest wystąpieniem dwóch przesłanek, które sprowadzają się – po pierwsze – do stanowczego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, po drugie - do uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Innymi słowy stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Komentowany przepis wymaga dodatkowo, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ze struktury komentowanego przepisu wynika jednoznacznie, że wymienione w nim dwie przesłanki nie tylko powinny być spełnione kumulatywnie, ale także że istnieje funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz że miały one wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może zatem hipotetycznie spekulować, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" może mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, lecz powinien stwierdzić stanowczo, że ma taki wpływ. Poza tym powinien wykazać, że wpływ ten jest istotny, tzn. że naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego są do tego stopnia poważne, że niewyjaśnienie sprawy "w koniecznym zakresie" ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Wynika to z bezpośredniego rozumienia sformułowania w "koniecznym zakresie", a mianowicie jako oznaczającego w zakresie koniecznym dla wszechstronnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 799 i nast.). Uwzględniając powyższe rozważania w realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. z powodu nierozpatrzenia przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji wniosku strony o wyłączenie od udziału w sprawie pracownicy socjalnej E. W., nie było zasadne. Wbrew przekonaniu Kolegium w sprawie nie zachodziły przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, określone w tym przepisie. Rację ma organ odwoławczy, iż Z. W. w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. oznaczonym jako "Żądanie" (k. 37 akt. adm. I inst.), w sposób jednoznaczny kwestionował udział w niniejszej sprawie pracownicy socjalnej E. W., powołując się w tym kontekście na przepis art. 24 k.p.a., który określa zasady wyłączenia pracownika organu administracji od udziału w sprawie. Słusznie tym samym przyjęto, że pismo to stanowiło wniosek o wyłączenie wskazanej pracownicy socjalnej i jako takie powinno było zostać rozpatrzone stosownym postanowieniem. Bezspornym pozostaje, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przed wydaniem w dniu [...] lutego 2016 r. decyzji w sprawie, takowe postanowienie wydał w dniu [...] sierpnia 2015 r. (odmawiając wyłączenia E. W. od udziału w postępowaniu prowadzonym z wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. – k. 50 akt adm. I instancji) i – jak wynika z akt sprawy – postanowienie to w dniu [...] sierpnia 2015 r. prawidłowo doręczył Z. W. (kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru – k. 49 akt. adm. I inst.). Zastrzeżenia Kolegium odnośnie trybu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o wyłączenie E. W. sprowadzały się natomiast do uznania, że pracownica ta w dniu [...] lipca 2015 r. - a więc już po wystąpieniu przez stronę z żądaniem jej wyłączenia, a przed rozpatrzeniem tego żądania powołanym wyżej postanowieniem - przeprowadziła w miejscu zamieszkania skarżącego wywiad środowiskowy, zaś czynność ta miała istotne znaczenie dla wyniku sprawy, bowiem ustalenia poczynione podczas wywiadu determinowały ocenę zasadności przyznania stronie wnioskowanych usług opiekuńczych. Powyższe stwierdzenie nie znajduje jednak potwierdzenia w przekazanych Sądowi aktach sprawy. Jakkolwiek z akt tych wynika, że w związku z wnioskiem Z. W. o przyznanie usług opiekuńczych w dniu [...] lipca 2015 r. w miejscu jego zamieszkania przeprowadzono wywiad środowiskowy z żoną skarżącego T. W., to jednak treść załączonej do akt sprawy kserokopii kwestionariusza tego wywiadu wskazuje, że nie brała w nim udziału pracownica E. W., zaś wywiad ten został przeprowadzony przez starszego pracownika socjalnego E. P. (k. 43-45 akt adm. I inst.). Celem jednoznacznego potwierdzenia tej okoliczności Sąd – mając na względzie, iż dysponuje jedynie kserokopią ww. kwestionariusza wywiadu środowiskowego – w toku postępowania sądowego, na mocy zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia [...] stycznia 2017 r. – działając w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do nadesłania oryginału przedmiotowego wywiadu środowiskowego. Otrzymany w dniu [...] stycznia 2017 r. oryginał dokumentu jednoznacznie potwierdził, że wywiad środowiskowy w dniu [...] lipca 2015 r. w miejscu zamieszkania Z. W. przeprowadzała wyłącznie E. P.. Ubocznie wypada zauważyć, że E. W. była pracownikiem, który na załączonej do akt administracyjnych sprawy kserokopii wywiadu środowiskowego podpisała się pod poświadczeniem jej zgodności z oryginałem i - w ocenie Sądu – najprawdopodobniej ten podpis wprowadził w błąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kwestii personaliów pracownika socjalnego przeprowadzającego przedmiotowy wywiad. Skoro zatem E. W. – wbrew temu, co przyjął organ odwoławczy – po złożeniu przez Z. W. wniosku o jej wyłączenie, aż do momentu doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. rozstrzygającego negatywnie ten wniosek – nie brała udziału w żadnej czynności w niniejszej sprawie, a zwłaszcza nie uczestniczyła w przeprowadzonym w dniu [...] lipca 2015 r. wywiadzie środowiskowym, stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 24 § 1 k.p.a., a w każdy razie nie dopuścił się w tym zakresie naruszenia prawa, mającego choćby potencjalnie wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Kolegium nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydając zaś w tym stanie rzeczy decyzję kasacyjną Kolegium naruszyło powołane wyżej przepisy postępowania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak też naruszyło zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, a tym samym uzasadnia jej uchylenie. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie merytoryczne rozpatrzenie odwołania Z. W. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Odnosząc się końcowo do kwestii poruszonej przez Kolegium w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. (tj. piśmie przewodnim do nadesłanego oryginału kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia [...] lipca 2015 r.), iż w wyniku zaskarżonej decyzji kasacyjnej doszło już do wydania przez organ pierwszej instancji kolejnej decyzji w sprawie (tj. decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...]), która ponadto została już utrzymana w mocy decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wyjaśnić należy, że o ile ta ostatnia decyzja nie została (zostanie) zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy – po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku – winien rozważyć wznowienie z urzędu postępowania zakończonego jej wydaniem w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.