II SA/Lu 772/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. G. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z [...] r. w przedmiocie zasiłku celowego. Stan sprawy przedstawia się następująco: Na wniosek skarżącego, wskazaną wyżej decyzją z [...] r. organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...]zł na dofinansowanie do zakupu środków czystości, poniesionych kosztów leczenia, z uwzględnieniem leków recepturowych oraz zakupu pieluchomajtek. Udzielając wsparcia organ uwzględnił faktury na zakup leków i środków higieny, a także suplementów diety i leków nierecepturowanych. Organ zauważył, że w dalszym ciągu skarżący nie podjął żadnych działań, które pozwoliłyby na przyznanie mu świadczenia emerytalnego. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił, że przyznana pomoc jest zbyt niska w stosunku do poniesionych wydatków, zwłaszcza biorąc pod uwagę wiek skarżącego i liczne schorzenia. Wskazał też, że został pozbawiony prawa do zasiłku stałego. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że skarżący ma [...] lata, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe w 1999 r. Jest osobą przewlekle chorą, leczącą się z powodu epilepsji, zwężenia cewki moczowej, nadciśnienia tętniczego, choroby wieńcowej, zwyrodnienia wielostawowego, zaćmy. W kwietniu 2019 r. przeszedł zabieg operacyjny urologiczny. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w domu należącym do M. K., składającym się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Zajmują wspólnie jeden z pokoi, ze względu na posiadanie jednego telewizora. Opłaty związane z utrzymaniem domu pokrywa M. K., mający własne źródło dochodu. Skarżący nie partycypuje w opłatach mieszkaniowych. Skarżący jest pełnomocnikiem niepełnosprawnego intelektualnie M. K., działając w jego imieniu w sprawach urzędowych i majątkowych. W zamian za pomoc w czynnościach dnia codziennego ww. użycza stronie mieszkania. Skarżący już w 2013 r. osiągnął wiek emerytalny, jednak nie posiada ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego. Pomimo, że wielokrotnie motywowany był do podjęcia działań w tym kierunku przez pracowników socjalnych, nigdy nie złożył wniosku o emeryturę, Tym samym strona nie wykorzystuje własnych uprawnień i możliwości. Wnioskodawca wskazuje, że nie osiąga żadnego dochodu, a jedynym źródłem utrzymania są świadczenia pomocy społecznej, między innymi takie jak zasiłek okresowy w kwocie [...]zł oraz zasiłki celowe. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem o stanie majątkowym Z. G. jest właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni 32 m2, współwłaścicielem domu o powierzchni 64 m2 oraz działki o powierzchni 643 m2. Jak wynika z analizy złożonych przez stronę faktur na zakup leków, w miesiącach maju i czerwcu 2020 r. łącznie była to kwota [...]zł. Składały się na nią koszty zakupu leków - [...] zł wykupionych w związku z realizacją recept jak i pozostałych, w tym środki wspomagających lub przeznczonych do pielęgnacji stóp oraz koszty zakupu pieluchomajtek - [...] zł. Średni miesięczny koszt zakupu leków wyniósł około [...] zł. Odnosząc się do wydatków poniesionych w związku z zakupem pieluchomajtek, Kolegium zauważyło, że skarżący wielokrotnie był informowany przez pracowników socjalnych o możliwości wnioskowania o potwierdzenie ubezpieczenia zdrowotnego finansowanego ze środków publicznych, skutkiem czego uzyskałby refundację przy zakupie pieluchomajtek. Do czerwca 2020 r. strona nie podejmowała w tym przedmiocie działań i nie składała wymaganego wniosku, tym samym rezygnując z tej formy wparcia. Aktualnie po złożeniu wniosku w czerwca 2020 r., na podstawie decyzji wydanej w dniu [...] r. Z. G. objęty został ubezpieczeniem zdrowotnym, co w sposób istotny wpłynie na wysokość ponoszonych z ww. tytułu wydatków. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, co kwalifikuje skarżącego do pomocy w formie zasiłku celowego. Wobec spełnienia ustawowych przesłanek stronie przyznana została pomoc w wysokości [...] zł. Kolegium zauważyło, że skarżący jest objęty stałym wsparciem Ośrodka. Od lutego 2018 r. co miesiąc korzysta z zasiłków celowych na żywność, dofinansowania do poniesionych kosztów leczenia, zakupu środków czystości, higieny osobistej, w tym zakup pieluchomajtek, zakupu opału oraz dofinansowania do naprawy instalacji sanitarnej w domu w L. , wymiany zamka. Przez okres 25 lat do 2020 r. korzystał z pomocy w formie zasiłku stałego, do którego prawo utracił w związku z niedotrzymaniem warunków kontraktu socjalnego, na mocy którego zobowiązany został do złożenia wniosku do organu rentowego o ustalenie uprawnień emerytalnych, do których nabył prawo już w 2013 r. Od marca 2020 r. stronie został przyznany zasiłek okresowy. Zatem organ wychodzi naprzeciw potrzebom bytowym wnioskodawcy. Aktualnie o wysokości przyznanego zasiłku celowego zadecydowała również wysokość środków finansowych jakimi organ dysponuje. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium Z. G. podniósł argumenty wskazujące jego zdaniem na wadliwe ustalenia organów w kwestii wysokości ponoszonych przez niego wydatków na zakup niezbędnych leków i środków higienicznych, a także wysokości uzyskiwanych dochodów. Stwierdził, że zmuszony jest pożyczać pieniądze na zaspokojenie potrzeb bytowych, pożyczki te musi zwracać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.; dalej jako: ustawa Covid-19), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest uwarunkowane spełnieniem dwojakiego rodzaju przesłanek: po pierwsze, przesłanek natury ogólnej, odnoszących się do każdej formy wsparcia w ramach pomocy społecznej. Do tej grupy należą w szczególności przesłanki wynikające z celów pomocy społecznej (art. 2-4, art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.; dalej jako: u.p.s.), przesłanki podmiotowe, wskazujące krąg podmiotów, które mogą być potencjalnie objęte formami wsparcia z pomocy społecznej (art. 5-5a u.p.s.) oraz przesłanka kryterium dochodowego, z której wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej jest uwarunkowane uzyskiwaniem dochodu nie przekraczającego określonych przez prawodawcę progów (art. 8 u.p.s.). Druga grupa przesłanek ma już charakter szczegółowy i odnosi się do poszczególnych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ustawowe przesłanki różnią się stopniem precyzyjności – niektóre bazują na kryteriach ścisłych (kryterium dochodowe, przesłanki podmiotowe), inne mają charakter zwrotów niedookreślonych, którym konkretną treść można nadać dopiero w uwarunkowaniach konkretnej sprawy (większość przesłanek nawiązujących do celów pomocy). Oparcie przesłanek na zwrotach niedookreślonych tworzy po stronie organów pewien luz decyzyjny. Zakres luzu decyzyjnego zwiększa się znacząco w przypadkach, gdy ustawodawca wprowadza uznanie administracyjne w orzekaniu o przyznaniu poszczególnych świadczeń. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku zasiłku celowego. Jak wynika z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Treść powyższej regulacji wskazuje na dwojaki poziom luzu decyzyjnego organu – z jednej strony pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" ma charakter niedookreślony, co oznacza konieczność ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną. Z drugiej strony, organ podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku (a także w przedmiocie jego wysokości), działa w granicach luzu decyzyjnego, co wynika z użycia w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania: "może być przyznany". Luz decyzyjny organu ograniczają dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, z drugiej, ogólna zasada postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). Dokonując ważenia interesów organ orzekający w sprawach pomocy społecznej musi z jednej strony mieć na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. Uwarunkowania prawne, w jakich wydawana jest decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, determinują również sądową kontrolę decyzji organu. W przypadku decyzji uznaniowych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, sąd kontroluje przede wszystkim przestrzeganie przez organ wymogów proceduralnych, bada prawidłowość ustaleń faktycznych (tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego), a także ocenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego, wyznaczanych wskazanymi wyżej determinantami. Oczywiście sąd administracyjny musi zapewnić skarżącemu skuteczną ochronę prawną, tym niemniej jednak rolą sądu jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Aby uchylić (stwierdzić nieważność) decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, sąd musi ustalić, że decyzja narusza prawo. Istotą luzu decyzyjnego jest pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych (niestety ograniczonych) możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących. Powyższy ogólny wywód był konieczny, aby zakreślić ramy, w jakich sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w rozpoznawanej sprawie. Działając w tak określonych ramach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcia organów w konkretnych uwarunkowaniach tej indywidualnej sprawy, nie mogą być potraktowane jako wykraczające poza granice przyznanego organom luzu decyzyjnego. Nie są to rozstrzygnięcia arbitralne. W zakresie przesłanki kryterium dochodowego nie ma sporu między stronami. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że dochód skarżącego, na który składa się wyłącznie świadczenie z pomocy społecznej nie przekracza granicy kryterium dochodowego. Sporna pozostaje natomiast kwestia zakresu udzielonej skarżącemu pomocy. Organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...]zł, jednakże w ocenie skarżącego kwota ta jest zdecydowanie niewystarczająca do pokrycia poniesionych wydatków na zakup leków i środków higieny. W ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, choć zakres udzielonego wsparcia nie jest zgodny z oczekiwaniami skarżącego. Świadczenia z pomocy społecznej opierają się na zasadzie subsydiarności, rozumianej w ten sposób, że mają one nie tyle stanowić stałe źródło finansowania wszelkich potrzeb bytowych beneficjentów, ale wsparcie uzupełniające w takim zakresie, w jakim sam beneficjent nie jest w stanie rozwiązać problemów z zaspokojeniem tych potrzeb. Świadczy o tym jednoznacznie treść art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podobnie w art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Wreszcie w art. 4 u.p.s. wyrażono zasadę, w myśl której osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ponadto, jak już sygnalizowano wyżej, organy muszą oszczędnie gospodarować relatywnie niewielkimi środkami przeznaczonymi na wielkie potrzeby wielkiej grupy klientów pomocy społecznej (por. podobnie wyrok NSA z 29 września 2020 r., I OSK 1032/20). Uznanie administracyjne, jakim dysponują organy na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s., obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 czerwca 2020 r., II SA/Gl 1640/19). W idealnym świecie wszystkie potrzeby osób potrzebujących powinny być zaspokojone, jednak organy działają w świecie realnym, w którym zasoby systemu pomocy społecznej nigdy nie są wystarczające do zapewnienia wszystkim potrzebującym godnych warunków życia. Stąd potrzeby bytowe osób ubiegających się o wsparcie podlegają pewnej gradacji, a wsparcie udzielane ze środków pomocy społecznej często nie będzie obejmowało takiego zakresu, jakiego oczekuje beneficjent. Przyznany skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...]zł nie pokrywał w całości poniesionych przez skarżącego wydatków na zakup leków i środków higienicznych, jednakże udzielając wsparcia w takim zakresie organ I instancji nie przekroczył granic luzu decyzyjnego wynikającego z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. Organy prawidłowo rozważyły zarówno bieżące potrzeby skarżącego, całokształt jego sytuacji majątkowej i rodzinnej, zakres dotychczasowego wsparcia, a także możliwości podjęcia przez skarżącego kroków w celu samodzielnego uporania się z problemem zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. W kontekście wskazanych wyżej podstawowych zasad, na których opiera się system pomocy społecznej, w pełni trafne są argumenty Kolegium, które wskazuje, że skarżący z jednej strony od dwudziestu kilku lat jest objęty wsparciem z pomocy społecznej w postaci różnego rodzaju świadczeń, z drugiej nie podejmuje starań o to, aby wykorzystać istniejące możliwości do rozwiązania problemów z zaspokojeniem podstawowych potrzeb bytowych. Skarżący utracił prawo do zasiłku stałego w związku z niedotrzymaniem warunków kontraktu socjalnego, pomimo wielokrotnych wskazań pracowników pomocy społecznej i osiągnięcia wymaganego wieku nie podjął starań w celu uzyskania świadczenia emerytalnego, przez długi czas nie podejmował starań (pomimo istniejących możliwości) o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym ze środków publicznych, co pozwoliłoby na zmniejszenie wydatków na leki i refundację zakupu pieluchomajtek. Wszystko to świadczy o biernej postawie skarżącego, który oczekuje wsparcia z pomocy społecznej, nie próbując jednocześnie wykorzystać innych instrumentów, które pozwoliłyby na rozwiązanie przynajmniej części problemów z zaspokojeniem potrzeb bytowych. W tej sytuacji nie sposób skutecznie zarzucić Kolegium ani organowi I instancji naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 39 ust. 1, ani przepisów postępowania administracyjnego. Wobec powyższych argumentów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.