II SA/Lu 773/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie istniejącego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i Z. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie istniejącego budynku gospodarczego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 1467 stanowiącej własność M. i J. F. położonej w J. przy ul. Z. 34 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2007 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. S. zwrócił się o skontrolowanie budynku gospodarczego M. i J. małż. F. zlokalizowanego na działce przy ul. Z. 34 w J.. Podniósł, że według jego wiedzy ściana przedmiotowego budynku gospodarczego usytuowana w granicy z jego działką nie spełnia wymogów dla ścian przeciwpożarowych, a nadto komin na budynku jest za niski, co powoduje zadymianie jego (skarżącego) okna. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji dokonał oględzin na działce nr ewid. 1467 przy ul. Z. 34 w J. Z dokonanych ustaleń wynika, że znajdujący się na niej budynek gospodarczy M. i J. F. przylega do ściany budynku gospodarczego Z. S. własną ścianą grubości 38 cm. Ściana ta spełnia wymogi przeciwpożarowe. Kuchnia węglowa znajdująca się w budynku gospodarczym małż. F. nie jest użytkowana. Nie jest ona podłączana do istniejącego przewodu kominowego. Podnoszone zatem we wniosku Z.S. zarzuty nie potwierdziły się, przez co brak jest podstaw do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego. Powyższe stanowi, iż postępowanie w zakresie w nim wskazanym jest bezprzedmiotowe, należy zatem je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania M. i Z. S. od decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczących uniemożliwienia im uczestniczenia w oględzinach z powodu sprzeciwu sąsiada – J. F. stwierdzono, że organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnień, na podstawie których mógłby zmusić właściciela działki sąsiedniej do wpuszczenia osób trzecich na jej teren. W omawianej sprawie organ I instancji zapoznał Z. S. z wynikami dokonanych pomiarów przedmiotowego obiektu oraz z treścią oświadczenia J. F. zapisanych w protokole oględzin z dnia 27 kwietnia 2007 r. Fakt powyższy potwierdzony został własnoręcznym podpisem Z. S. złożonym do tego protokołu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł nadto, że zarówno z treści protokołu oględzin jak również z treści odwołania nie wynika, by Z. S. kwestionował ustalenia dokonane przez organ I instancji, które stanowią podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. M. i Z. małż. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sprecyzowaną co do wniosków. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślili, że jako strona postępowania nie brali udziału w oględzinach spornego obiektu. Wyjaśnili, że pracownicy organu (określani przez skarżących jako "komisja") i strona nie stawili się w miejscu oględzin o wyznaczonej godzinie, lecz dopiero po ok. 40 minutach przyszli z informacją, że oględziny się już odbyły, a sąsiad nie życzył sobie obecności skarżących. Zatem oględziny odbyły się niejako "w tajemnicy" przed nimi, zaś oni chcieli w nich uczestniczyć. Pracownicy organu przeprowadzający oględziny chcieli, co prawda, zapoznać skarżących z wynikami oględzin i uzyskać ich podpis, ale oni na to nie wyrazili zgody powołując się na przepis art. 10 § 1 kpa, gdyż nie mogli zgodzić się z czymś, czego nie widzieli. Małż. S. wyjaśnili, że według informacji pracowników organu, podpis złożony przez nich w protokole miał dotyczyć tylko i wyłącznie wpisanej niezgodności, a nie całego protokołu. Uważają w tej sytuacji, że zostali wprowadzeni w błąd przez "Komisję". Skarżący podnieśli także, iż pomiary, które wykonano w celu sprawdzenia obecności ściany oddzielenia przeciwpożarowego zostały wykonane tylko w jednym pomieszczeniu, zaś pomieszczeń w przedmiotowym budynku jest co najmniej trzy. Pominięto zupełnie poddasze budynku, na którym nie stwierdzono, czy ściana oddzielenia przeciwpożarowego w ogóle istnieje. Stwierdzili, że nie zgadzają się z wynikami oględzin, gdyż jeśli wszystko jest w porządku, to sąsiad powinien ich wpuścić na działkę, aby udowodnić swoją rację. M i Z. małż. S. przytoczyli w końcowej części skargi obszerny fragment uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2006 r. Nr [...] wydanej w innej ich sprawie, w którym wyjaśniono znaczenie wyrażonej w art. 10 § 1 kpa generalnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wobec czego skarżący stwierdzili, że organ ten "posiada" dwie różne wykładnie art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł, iż fakt, że skarżący nie zostali wpuszczeni podczas oględzin na teren działki małż. F. nie świadczy o naruszeniu art. 10 kpa . Skarżący zostali bowiem zapoznani z ustaleniami z oględzin zaraz po ich dokonaniu. Organ I instancji umożliwił im zapoznanie się z wynikami oględzin i treścią protokołu z dokonanych czynności oraz złożenie stosownych uwag do protokołu. Uwagi Z. S. zostały zapisane w ww. protokole. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafnie zarzuca się w niej naruszenie prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu. Zasada ta, wyrażona w art. 10 §1 kpa, ma na celu nadanie stronie waloru podmiotowości w postępowaniu administracyjnym. W myśl powołanego przepisu obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, jak również zgłoszonych żądań. Od tej zasady organy administracji publicznej mogą odstąpić, zgodnie z treścią § 2 cyt. przepisu tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Konkretyzacją omawianej zasady w odniesieniu do dowodu z oględzin (także dowodu ze świadków lub biegłych), jest przepis art. art. 79 kpa, zgodnie z którym organ ma obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu przynajmniej na siedem dni przed terminem. Podczas przeprowadzania dowodu, strona ma prawo m.in. zadawać pytania innym stronom, a także składać wyjaśnienia. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że w odniesieniu do skarżących M. i Z. S. powyższe wymogi nie zostały zachowane w związku z przeprowadzeniem dowodu z oględzin budynku gospodarczego małż. F. w dniu 27 kwietnia 2007 r. Wypada przy tym zauważyć, że protokół oględzin nie odzwierciedla ich rzeczywistego przebiegu. Z. S. został w nim wymieniony jako biorący udział w przedmiotowej czynności, a nawet protokół został przez niego podpisany. Tymczasem jest poza sporem, że w istotnej części czynności polegającej na bezpośrednich oględzinach obiektu budowlanego skarżący nie uczestniczył, bo sprzeciwiał się temu J. F., co potwierdzają znajdujące się w samym protokole oświadczenia Z. S. i J. F., a także stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w piśmie przewodnim przekazującym odwołanie od jego decyzji wniesione przez M. i Z. S. do organu II instancji, iż "Skarżący istotnie nie został wpuszczony na działkę przez p. J. F". Z dalszą częścią tego zdania:"...co nie oznacza, że oględziny zostały przeprowadzone niewłaściwie", nie można się jednak absolutnie zgodzić. Jak już wyżej wskazano, art. 79 § 2 kpa zapewnia stronie możliwość uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu, a art. 10 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ubocznie należy też zauważyć, że wbrew stwierdzeniu zaskarżonej decyzji protokół oględzin nie zawiera adnotacji o zapoznaniu Z. S. z wynikami pomiarów oraz treścią oświadczenia J. F., co nie ma wszakże większego znaczenia, bo jeśli nawet tak było, to nie mogło to naprawić uchybienia polegającego na pozbawieniu strony prawa osobistego udziału w oględzinach. Tego rodzaju naruszenie praw strony należy uznać za rażące i dyskwalifikujące wartość dowodową przedmiotowej czynności. W konsekwencji ustalenia faktyczne w ten sposób poczynione nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że organ administracji dysponuje środkami mającymi na celu skłonienie osoby, w której władaniu znajduje się przedmiot oględzin, do jego okazania. Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu prowadzącego postępowanie jest obowiązkiem, który ciąży na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Wynika to z art. 50 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, 3. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2000, str. 368). Bezzasadna odmowa okazania przedmiotu oględzin może zaś spowodować nałożenie przez organ na daną osobę stosownej grzywny na podstawie art. 88 § 1 kpa. W świetle przytoczonych przepisów postępowania dowodowego nie można przy tym uznać, że okazanie przedmiotu oględzin tylko przedstawicielom organu z jednoczesną odmową okazania go stronie, która ma prawo uczestniczyć w tej czynności, jest wykonaniem wspomnianego obowiązku, a w konsekwencji takie zachowanie (strony lub osoby trzeciej) uprawnia organ do zastosowania art. 88 § 1 kpa. Niezależnie od powyższego, nie będąc związanym zarzutami podniesionymi w skardze (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają art. 105 § 1 kpa, gdyż umarzają postępowanie administracyjne przy braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek Z. S. z dnia 17 kwietnia 2007 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania – k.5 akt adm.). We wniosku tym Z. S. domagał się skontrolowania budynku gospodarczego J. i M. F.. W odniesieniu do komina na tym budynku sformułował zaś żądanie, by sąsiad wykonał komin do wysokości komina na jego budynku. Jeżeli chodzi o ścianę oddzielenia przeciwpożarowego to brak jest tak jednoznacznie określonego wniosku. Rzeczą organu było zatem wezwanie strony do sprecyzowania żądania w tej części w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 kpa, przy czym nie można wykluczyć, że wnioskodawca określiłby bliżej swoje żądanie w tym zakresie w toku postępowania po właściwie przeprowadzonych oględzinach. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2007 r. nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) określającego kierunek prowadzonego postępowania. Natomiast decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona w niniejszej sprawie poza art. 138 § 1 pkt 1 kpa powołuje w podstawie prawnej tylko normy kompetencyjne zawarte w ustawie – Prawo budowlane (art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2). Należy uznać, że decyzja o umorzeniu postępowania "w sprawie istniejącego budynku gospodarczego..." w sposób niewystarczający określa przedmiot postępowania. Przedmiotem postępowania administracyjnego (wszczętego na wniosek strony) jest treść żądania strony. Przynajmniej w odniesieniu do komina na budynku małż. F. żądanie to zostało przez Z. S. sformułowane jednoznacznie jako wniosek o nakazanie właścicielom obiektu wykonania określonych robót budowlanych. Jeżeli, zdaniem organu, brak było przesłanek do wydania takiego nakazu, to powinien on wydać decyzję odmowną. Skoro zaś strona nie zrezygnowała ze swojego żądania i nie wnosiła o umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 2 kpa, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Także z tego względu zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu instancji naruszają więc przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił decyzje wydane w sprawie przez organy obu instancji, bowiem postępowanie wyjaśniające w sprawie winno być ponownie przeprowadzone w zasadzie w całości, gdyż stwierdzona wadliwość postępowania dowodowego dotyczy głównego dowodu w sprawie, jakim były oględziny. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji winny mieć na względzie przedstawione wyżej uwagi, a więc ustalić dokładnie przedmiot postępowania i przeprowadzić w sposób prawidłowy, z poszanowaniem uprawnień procesowych skarżących, oględziny spornego obiektu budowlanego, a także ewentualnie inne dowody, jeżeli taka potrzeba wyniknie w toku postępowania. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 tejże ustawy.