II SA/Lu 773/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...]., nr [...] o odmowie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wnioski Z. W. z dnia 9, 15, [...] r. i 1, [...] r. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił świadczenia, jednak decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło także tę decyzję. Rozpatrując sprawę po raz kolejny, organ I instancji ustalił, że Z. W. choć posiada orzeczenie o niepełnosprawności (P), to jednak widywany jest w środowisku, dlatego można ocenić, że jest sprawny fizycznie, porusza się samodzielnie po miejscowości [...], jeździ rowerem, sam załatwia i prowadzi swoje i żony sprawy w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie, wspólnie z żoną chodzi lekarza, na zakupy, utrzymuje kontakt z innymi osobami. Ponadto Z. W. przyznawał, że nie potrzebuje usług polegających na asystowaniu w czynnościach dnia codziennego, rozmów terapeutycznych mających na celu motywowanie go do podejmowania leczenia oraz poprawy funkcjonowania w rolach społecznych i nie chce otrzymywać specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie w jakim zostały przyznane przez ośrodek. W dokumentacji Ośrodka brak jest aktualnego zaświadczenia od lekarza specjalisty, który określiłby kwalifikacje do korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych, określające rodzaj usług i zalecaną liczbę godzin usług. Z notatek wynika również, że Z. W. kilkakrotnie proponował zatrudnienie opiekunki T. Z., która w 2013 r. świadczyła dla niego specjalistyczne usługi opiekuńcze, natomiast wskazywał, że pomoc psychologiczna w wymiarze 6 godzin nie jest mu potrzebna. Okoliczności te - zdaniem organu I instancji - przemawiają za odmową przyznania świadczenia. Odnosząc się do żądania świadczenia usług przez T. Z. organ wyjaśnił, że opiekunka ta nie współpracowała z ośrodkiem, nie sporządzała sprawozdań ze sprawowanej opieki, nie otwierała drzwi pracownikom socjalnym, nie była widywana ze swoim podopiecznym w środowisku, nie informowała pracownika socjalnego o sytuacji swojego podopiecznego, z którym prowadziła terapię (tj. o tym czy jego stan zdrowia pogorszył się, czy wymaga dodatkowego innego wsparcia). Ponadto organ wskazał, że Z. W. zrezygnował ze sprawowania usług od dnia [...] r. potwierdzając to na piśmie. Organ administracji stwierdził też, że specjalistyczne usługi opiekuńcze, jako świadczenia niepieniężne nie mogą być przyznane z datą wsteczną, natomiast decyzją z dnia [...] r. wydaną w innej sprawie przyznano Z. W. takie usługi na 2015 r., dlatego niezasadne jest przyznanie mu takich usług w niniejszej sprawie na okres już miniony. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją podzieliło stanowisko i ustalenia organu I instancji, utrzymując jego decyzję w mocy. W szczególności Kolegium podkreśliło, że specjalistyczne usługi opiekuńcze nie mogą być przyznane wstecz. Tymczasem rozpatrując wniosek Z. W. z dnia [...] r. w innej sprawie, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji przyznał Z. W. nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych w okresie od [...] r. do [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r. także przyznał Z. W. nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) w okresie od [...] r. do [...] r. Kolegium podniosło również, że z uwagi na to, że wnioski wszczynające niniejsze postępowanie zostały złożone w sierpniu 2014 r. i w lipcu 2015 r., to nie można ich potraktować jako wniosków o zmianę wydanej w dniu [...] r. decyzji przyznającej Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze i uznało, że wnioski w niniejszej sprawie dotyczą już minionego okresu, a ich uwzględnienie oznaczałoby przyznanie usług wstecz, co byłoby niewykonalne - decyzja taka dotknięta byłaby zatem nieważnością (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), stąd zasadna jest odmowa przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący ogólnie zarzucił brak kompetencji organów obu instancji, "fałsz, spekulacje, pomówienia, znieważanie, arogancję"; wskazał na orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. potwierdzające, że jest on osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki osób drugich w wymiarze 8 godzin dziennie. Zarzucił, że przyznane usługi nie są w 2016 r. świadczone, bowiem "agencja i socjalne fabrykują notatki, by nie świadczyć". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Materialnoprawną podstawą jej wydania był przepis art. 50 ustawy z dnia [...] r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej jako "u.p.s."), zgodnie z którym pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona (ust.1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz - w miarę możliwości - zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Rację ma organ w niniejszej sprawie, że świadczenia te mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. Z przepisu art. 36 pkt 2 lit. m u.p.s. wynika bowiem, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze należą do świadczeń niepieniężnych. "Z ich istoty wynika, że nie mogą być przyznane z datą wsteczną (...). O ich przyznaniu decyduje aktualna sytuacja osoby uprawnionej, ustalona przed wydaniem decyzji" (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010r., I OSK 966/10). Ponadto w myśl art. 106 ust. 3 zd. 1 u.p.s. jedynie świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Zasada ta nie dotyczy natomiast świadczeń niepieniężnych, a więc i specjalistycznych usług opiekuńczych. Nie jest bowiem możliwe wykonywanie takich świadczeń za okres już miniony. Rozpatrując wniosek o takie świadczenie, organ może je więc przyznać (o ile zostaną spełnione ustawowe przesłanki) na przyszłość tj. od daty wydania decyzji, a nie za okres wcześniejszy, w szczególności od daty złożenia wniosku. "Decyzja w przedmiocie usług opiekuńczych nie ma zatem charakteru decyzji deklaratoryjnej, tj. takiej która stwierdza wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. Decyzja ta nie poświadcza o powstaniu określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Innymi słowy prawo do świadczenia w postaci usług opiekuńczych nie powstaje z chwilą złożenia wniosku, lecz na mocy decyzji, która to świadczenie przyznaje, mającej charakter konstytutywny (kształtujący). Skoro więc prawo do świadczenia powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyznania tego prawa przed datą jego powstania, to jest przyznania tego świadczenia za okres przed datą wydania decyzji" (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2011r., II SA/Lu 711/11). Niniejsza sprawa dotyczy wniosku skarżącego o przyznanie specjalistycznych sformułowanego w pismach z dnia 9, 15, [...] r. i 1, [...] r. Organ I instancji wydawał decyzję w dniu [...] r. - w świetle powyższego w tej dacie nie było dopuszczalne przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku tj. za okres od lipca 2014 r. W tej sytuacji organ mógłby ewentualnie przyznać świadczenie od daty wydania decyzji tj. od [...] r. Słusznie jednak organ stwierdził, że uwzględnienie żądania "na przyszłość" w niniejszej sprawie stało się bezzasadne, ponieważ wcześniejszą decyzją z dnia [...] r. - po rozpatrzeniu innego wniosku Z. W. - przyznano już mu specjalistyczne usługi opiekuńcze począwszy od dnia [...] r. do dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. na kolejny okres tj. od 8 lutego do [...] r. (w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie). Skoro więc w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj. [...] r. Z. W. miał już przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze na 2016 r., to nieuzasadnione było przyznanie mu po raz drugi takiego świadczenia za ten sam okres. Jak bowiem wskazano wyżej, warunkiem przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych jest ustalenie, że osoba wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona (art. 50 ust. 1 u.p.s.), natomiast wobec przyznania Z. W. takich usług wcześniejszą decyzją, nie można uznać, że jest on pomocy pozbawiony. Prawidłowo zatem organ obecnie odmówił przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. Podkreślić należy, że organ nie kwestionuje trudnej sytuacji skarżącego, w szczególności jego choroby uzasadniającej przyznanie żądanej pomocy, a przyczyną wydania decyzji odmownej jest wyłącznie to, że świadczenie zostało mu przyznane na rok 2016 (na 2015 r. także miał je przyznane). Natomiast kwestia rozmiaru tych świadczeń i osób, które je wykonują, może być ewentualnie podnoszona w postępowaniu, w którym wydano decyzję je przyznającą tj. z dnia [...] r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Jak wskazano, decyzja została wydana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. i ma ona charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe, a sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.