II SA/Lu 773/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2017r. znak: [...] stwierdzającą, że decyzja wydana przez Przewodniczącego Zarządu Miasta O. L. z dnia [...] grudnia 1999r. znak: [...] w sprawie przekształcenia na wniosek J. P., prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją Zarządu Gminy i Miasta O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r. przekazano w wieczyste użytkowanie J. P. nieruchomość zabudowaną, położoną w O. L. przy ul. [...] na okres 99 lat. Podstawę prawną stanowił art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Następnie na wniosek J. P. B. Miasta i Gminy O. L. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. orzekł o przekształceniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wniosek J. P. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. P. na tą decyzję. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1502/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną E. P. od wyroku Sądu I instancji. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. J. P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. L. z dnia [...] grudnia 1999 r. We wniosku wskazała, że decyzja będąca podstawą wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została usunięta z obrotu prawnego, gdyż J. P. nie spełniał wymogów do nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, a tym samym jego wniosek o przekształcenia tego prawa w prawo własności był nieuprawniony. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja oddająca J. P. w użytkowanie wieczyste nieruchomość przy ul. [...] w O. L. od samego początku dotknięta była wadą kwalifikowaną. To oznacza, że w dacie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności, J. P. nie był użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości i nie mógł wystąpić o przekształcenie tego prawa (którego nie posiadał) w prawo własności. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Oznacza to, że samo zaistnienie wskazanej wady winno skutkować stwierdzeniem nieważności. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Kolegium w sprawie niniejszej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne poprzez przeniesienie własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] na rzecz innej osoby, tj. J. Ł.. Zbycie prawa własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu, gdyż organ administracji publicznej nie ma umocowania do odwrócenia tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo własności na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej przestanie istnieć. Nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej (jego właściwości, zadań i kompetencji). Jeżeli dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą one być uznane za nieodwracalne. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca J. P. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W uzasadnieniu skargi przestawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazała, że "ocena sprawy tylko z formalnego punktu widzenia doprowadziła do tego, że decyzji, która wywodzi się z decyzji, która przestała istnieć z powodu rażącego naruszenia prawa, nadano konstytucyjną rangę, z pokrzywdzeniem skarżącej, gdyż zamknięto jej drogę do zwrotu nieruchomości". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. wydana przez Przewodniczącego Zarządu Miasta O. L. w sprawie przekształcenia, na wniosek J. P., prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej bezsporny jest fakt, że decyzja Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r. w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste wyżej wymienionej nieruchomości J. P. została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności J. P. nie był użytkownikiem wieczystym i nie mógł wystąpić z wnioskiem o przekształcenie tego prawa w prawo własności. Słusznie zatem Kolegium uznało, że nie została spełniona przesłanka z art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r., nr 65, poz. 746 t.j.). Również uzasadnione jest stanowisko organu, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. L. z dnia 31 grudnia 1999 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O. L. przy ul. [...] w prawo własności jest wadliwa, a wadliwość ta ma charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zaistnienie tej wady powinno skutkować stwierdzeniem nieważności. Jednak zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Takie nieodwracalne skutki prawne występują w tej sprawie, bowiem J. P. zmarł, a spadek po nim odziedziczyła żona E. P., która w dniu [...] marca 2009 r. sprzedała udział ˝ nieruchomości J. Ł., a następnie w dniu [...] kwietnia 2016 r. pozostałą ˝ część temu samemu nabywcy. Obecnie J. Ł. jest wyłącznym właścicielem tej nieruchomości. W przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych orzecznictwo sądowe posiada bogaty dorobek, bowiem zagadnienie to było przedmiotem licznych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana pod względem tych przepisów prawa materialnego, których dotyczą prawne skutki decyzji, jak również przepisów prawa procesowego dających możliwość ich cofnięcia w drodze działań jurysdykcyjnych organu administracji. Przyjmuje się, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Zasadnie zatem organ orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (mimo rażącego naruszenia prawa), wobec zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, która to okoliczność uzasadnia przyjęcie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się bowiem w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.