II SA/Lu 773/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na skutek skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygnatura akt II SA/LU 773/17 I. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 773/17; II. oddala skargę; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2017r. znak: [...] stwierdzającą, że decyzja wydana przez Przewodniczącego Zarządu Miasta O. L. z dnia [...] grudnia 1999r. znak: [...] w sprawie przekształcenia na wniosek J. P., prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją Zarządu Gminy i Miasta O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r. przekazano w wieczyste użytkowanie J. P. nieruchomość zabudowaną, położoną w O. L. przy ul. [...] na okres 99 lat. Podstawę prawną stanowił art. 80 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Następnie na wniosek J. P. B. Miasta i Gminy O. L. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. orzekł o przekształceniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wniosek J. P. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. P. na tą decyzję. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1502/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną E. P. od wyroku Sądu I instancji. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. J. P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. L. z dnia [...] grudnia 1999 r. We wniosku wskazała, że decyzja będąca podstawą wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została usunięta z obrotu prawnego, gdyż J. P. nie spełniał wymogów do nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, a tym samym jego wniosek o przekształcenia tego prawa w prawo własności był nieuprawniony. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja oddająca J. P. w użytkowanie wieczyste nieruchomość przy ul. [...] w O. L. od samego początku dotknięta była wadą kwalifikowaną. To oznacza, że w dacie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności, J. P. nie był użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości i nie mógł wystąpić o przekształcenie tego prawa (którego nie posiadał) w prawo własności. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Oznacza to, że samo zaistnienie wskazanej wady winno skutkować stwierdzeniem nieważności. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Kolegium w sprawie niniejszej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne poprzez przeniesienie własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] na rzecz innej osoby, tj. J. Ł.. Zbycie prawa własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu, gdyż organ administracji publicznej nie ma umocowania do odwrócenia tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo własności na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej przestanie istnieć. Nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej (jego właściwości, zadań i kompetencji). Jeżeli dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą one być uznane za nieodwracalne. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca J. P. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W uzasadnieniu skargi przestawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazała, że "ocena sprawy tylko z formalnego punktu widzenia doprowadziła do tego, że decyzji, która wywodzi się z decyzji, która przestała istnieć z powodu rażącego naruszenia prawa, nadano konstytucyjną rangę, z pokrzywdzeniem skarżącej, gdyż zamknięto jej drogę do zwrotu nieruchomości". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 773/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie , po przeprowadzeniu rozprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Od tego wyroku J. P. wniosła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jego wydanie z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności przez błędne przyjęcie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. L. z dnia 31 grudnia 1999 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo że wydana została z rażącym naruszeniem prawa – z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych z powodu przeniesienia własności nieruchomości umową sprzedaży, a tylko ograniczyć się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ponieważ nie jest możliwe na drodze administracyjnej odwrócenie skutków takiego zbycia i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., zamiast przyjęcia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – jako podstawy prawnej. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim: 1) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powodującego nieważność postępowania, w sytuacji gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw wobec niezawiadomienia J. P. o rozprawie; 2) art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez wydanie w dniu [...] grudnia 2017 r. wyroku oddalającego skargę mimo braku zawiadomienia skarżącej o rozprawie i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 3) art. 109 p.p.s.a. poprzez nieodroczenie rozprawy z uwagi na nieprawidłowość w zawiadomieniu strony o terminie rozprawy; 4) art. 106 § 2, 3 i 5 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku ustosunkowania się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, a w szczególności faktu, że przed Sądem Rejonowym w R. P. toczy się postępowanie z powództwa J. P. o unieważnienie umowy sprzedaży nieruchomości położonej w O. L. przy ul. [...], co przesądza o tym, że wyrok WSA w Lublinie stwarza jedynie pozory kontroli instancyjnej, podczas gdy w istocie zostały naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego i sądowego; 5) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej oddalonej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej (ustanowiony do sporządzenia tej skargi) powołał poglądy zaprezentowane przez doktrynę i orzecznictwo w zakresie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Podniósł, że Sąd nie ustosunkował się do faktu toczącego się przed Sądem Rejonowym w R. P. postępowania o unieważnienie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, a także szeroko uzasadnił zarzut pozbawienia możliwości obrony praw przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sąd pierwszej instancji stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższa regulacja, wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Trzeba mieć na uwadze, że zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten bowiem nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji. Z mocy wyłącznie art. 179a p.p.s.a ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując autokontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 773/17 Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie oczywiście usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Bezspornie skarżąca J. P. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku nie była reprezentowana przez pełnomocnika, natomiast omyłkowo jako pełnomocnika skarżącej wskazano w zarządzeniu o wyznaczeniu terminu rozprawy (k. 27) adwokat A. P., która faktycznie była pełnomocnikiem uczestniczki postępowania E. P.. Tak więc skarżąca nie została powiadomiona o terminie rozprawy , na której zapadł zaskarżony wyrok. Spowodowało to zatem pozbawienie skarżącej możności obrony swych praw, co stanowi naruszenie przytoczonego art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z tym, Sąd zarządzeniem z dnia [...] lipca 2018 r. skierował sprawę na rozprawę w trybie art. 179 a p.p.s.a. (k.101). Na rozprawie w dniu [...] września 2018 r. skarżąca stawiła się, oświadczając, że popiera skargę. Wniosła także o dopuszczenie dowodu z akt sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w R. P. sygn. akt I C 1248/17 o unieważnienie umowy sprzedaży, argumentując, że wynik tej sprawy ma znaczenie dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd oddalił ten wniosek, bowiem akta sprawy bez wskazania konkretnych dokumentów znajdujących się w nich oraz okoliczności, na które dowód taki miałby zostać przeprowadzony, nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala m.in. na wniosek strony przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Postępowanie w trybie omawianego przepisu ma charakter uzupełniający i fakultatywny. O konieczności i celowości jego przeprowadzenia decyduje sąd rozpoznający skargę, przy czym tylko do tego sądu należy ocena, czy w sprawie istnieją istotne wątpliwości, które bez nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie mogą zostać wyjaśnione przez dopuszczenie określonego dowodu. Co do istotnych wątpliwości, to można o nich mówić wówczas, gdy ze względu na mające znaczenie dla wyjaśnienia sprawy braki bądź sprzeczności w ustaleniach faktycznych podjęte rozstrzygniecie nie jawi się jako niewątpliwe (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 874/07, LEX nr 483199). Uwzględniając powyższe oraz argumentację skarżącej na poparcie wniosku o dopuszczenie dowodu z akt postępowania toczącego się przed sądem rejonowym stwierdzić należy, że stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania przez organ administracji nie budził istotnych wątpliwości. Na rozprawie w dniu [...] września 2018 r. Sąd wydał wyrok, którym – ze względu na naruszenie prawa strony do obrony swoich praw - uchylił swój poprzedni wyrok w sprawie. Stwierdzić natomiast należy, że Sąd podtrzymuje ustalenia i stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w tej sprawie w dniu [...] grudnia 2017 r., uznając w dalszym ciągu, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W zakresie tej oceny raz jeszcze wypada zatem podnieść następujące okoliczności: Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. wydana przez Przewodniczącego Zarządu Miasta O. L. w sprawie przekształcenia, na wniosek J. P., prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej bezsporny jest fakt, że decyzja Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r. w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste wyżej wymienionej nieruchomości J. P. została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności J. P. nie był użytkownikiem wieczystym i nie mógł wystąpić z wnioskiem o przekształcenie tego prawa w prawo własności. Słusznie zatem Kolegium uznało, że nie została spełniona przesłanka z art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r., nr 65, poz. 746 t.j.). Również uzasadnione jest stanowisko organu, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. L. z dnia [...] grudnia 1999 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O. L. przy ul. [...] w prawo własności jest wadliwa, a wadliwość ta ma charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zaistnienie tej wady powinno skutkować stwierdzeniem nieważności. Jednak zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Takie nieodwracalne skutki prawne występują w tej sprawie, bowiem J. P. zmarł, a spadek po nim odziedziczyła żona E. P., która w dniu [...] marca 2009 r. sprzedała udział ˝ nieruchomości J. Ł., a następnie w dniu [...] kwietnia 2016 r. pozostałą ˝ część temu samemu nabywcy. Obecnie J. Ł. jest wyłącznym właścicielem tej nieruchomości. W przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych orzecznictwo sądowe posiada bogaty dorobek, bowiem zagadnienie to było przedmiotem licznych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana pod względem tych przepisów prawa materialnego, których dotyczą prawne skutki decyzji, jak również przepisów prawa procesowego dających możliwość ich cofnięcia w drodze działań jurysdykcyjnych organu administracji. Przyjmuje się, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Zasadnie zatem organ orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (mimo rażącego naruszenia prawa), wobec zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, która to okoliczność uzasadnia przyjęcie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się bowiem w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 179a wyżej powołanej ustawy, przy czym na koszty te składa się: [...] zł wpisu od skargi kasacyjnej, [...] zł opłaty od pełnomocnictwa oraz [...] zł stanowiące 50% stawki minimalnej za sporządzenie skargi kasacyjnej (§ 14 pkt 2b w zw. z pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz. U. z 2015 r. ,poz. 1800 ze zm.).