II SA/Lu 774/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jana K. na decyzję Wojewody L. z dnia 2 czerwca 2000 r., (...) w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję; (...). W dniu 27 kwietnia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. (...) podjął decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 9 września 1994 r. (...) o pozwoleniu na odbudowę budynku mieszkalno-usługowego przewidzianą do realizacji przez Jana K. w W. przy ul. R. 37 według indywidualnie opracowanego projektu. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na odbudowę opiera się na wynikach oględzin przeprowadzonych w dniu 17 kwietnia 1998 r., w ramach których stwierdzono, że odbudowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, kiedy decyzja udzielająca pozwolenia stała się ostateczna. Podstawą prawną decyzji jest art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 162 par. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Podczas oględzin stwierdzono jedynie rozebranie więźby dachowej oraz części stropu. W odwołaniu z 1 czerwca 1998 r. od tej decyzji Jan K. podniósł fakt, iż nie zrezygnował z podjęcia odbudowy i nie rozumie na jakiej podstawie to stwierdzono, skoro w ramach oględzin nie dokonano szczegółowej lustracji robót rozbiórkowych, które prowadził. Uważa, że rozpoczął roboty budowlane w terminie dwóch lat, co jest wymagane od inwestora przez prawo budowlane. Składnikiem tych robót była rozbiórka części budowli /rozbiórkę do robót budowlanych zalicza art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane/. Wskazuje ponadto, iż Urząd Rejonowy nie pouczył go o obowiązku rozpoczęcia odbudowy w ciągu dwóch lat. Wojewoda L. decyzją z dnia 2 czerwca 2000 r. (...) Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję I instancji, jako zgodną z prawem. Powołując się na art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podtrzymał jej argumenty, wskazując na ponad dwuletni okres jaki upłynął od wydania decyzji udzielającej pozwolenia na odbudowę oraz na fakt nie rozpoczęcia robót polegających na odbudowie. Wskazał także, iż ustawowy wymóg podjęcia budowy w okresie dwóch lat obowiązywał także w dacie wydania decyzji z dnia 9 września 1994 r. /na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 38 poz. 229/. Jan K. w skardze do NSA podnosi argument ukształtowania się zasady trwałości decyzji, które w jego sprawie została złamana, nieokreślenie w decyzji żadnych warunków dodatkowych, włącznie z obowiązującym terminem rozpoczęcia odbudowy, na niepowołanie się w decyzji na żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego na naruszenie obowiązku informowania stron przez organ na podstawie art. 9 tego kodeksu oraz na podnoszony już wcześniej argument, że faktycznie rozpoczął roboty budowlane przed upływem tego terminu. Polegają one na rozbiórce części starego budynku, a niski stan zaawansowania tych robót tłumaczy okolicznościami wynikającymi z ustawienia znaku zakazu zatrzymywania się oraz podwyższeniem krawężnika przed terenem inwestycji utrudnieniami w jej realizacji /upatrując w tym niechęć organu do siebie/. Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, wskazuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na które powoływały się decyzje oraz wyjaśnia, że podstawą wydania decyzji były oględziny, przeprowadzone w udziałem skarżącego, w wyniku których stwierdzono, że roboty nie zostały rozpoczęte. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną decyzji organu administracyjnego I instancji był art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Na jego podstawie decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Decyzja udzielająca pozwolenia na odbudowę budynku przy ul. R. 37 w W. wydana była 9 września 1994 r. przez kierownika Urzędu Rejonowego w K. na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/. W odniesieniu do upływu dwuletniego okresu art. 32 ust. 1 ustawy z 1974 r. również upoważniał organ administracyjny do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, kiedy decyzja udzielająca pozwolenia stała się ostateczna. Stan prawny nie zmienił się z momentem wejścia w życie nowej ustawy, na podstawie której podejmowana była decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca. Na gruncie art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Nie ma więc wątpliwości, że zakres pozwolenia na budowę obejmuje także odbudowę obiektu budowlanego, co było treścią decyzji z dnia 9 września 1994 r. udzielającej pozwolenia na odbudowę. Przedmiotem decyzji organu I instancji w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed NSA było wygaśnięcie pozwolenia na odbudowę budynku mieszkalno-usługowego przewidzianą do realizacji przez skarżącego. Decydujące znaczenie ma w tym kontekście wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, które w tej sprawie polegało na precyzyjnym ustaleniu, czy w okresie dwóch lat od uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na odbudowę została ona rozpoczęta. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest obowiązkiem organu administracyjnego /art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego/. Organ ten ma ponadto obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 Kpa/. Jest to szczególnie istotne w sprawie, przy decydowaniu o której treść przepisu nie budzi wątpliwości, a cały ciężar rozumowania w procesie decyzyjnym polega na właściwej i trafnej kwalifikacji poprawnie i wszechstronnie ustalonych okoliczności faktycznych. Elementem ustalenia stanu faktycznego, mającym następnie zasadnicze znaczenie dla jego kwalifikacji należy ustalenie pojęcia "odbudowa". Od tego zależało bowiem w przedmiotowej sprawie stwierdzenie, czy rzeczywiście skarżący nie rozpoczął odbudowy, na którą pozwolenie posiadał. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej stwierdziła istotne braki w ramach procesu ustalania stanu faktycznego sprawy. Związane są z nie ustaleniem przez organ i nie wyjaśnieniem w decyzji, w jakim zakresie podjęte przez skarżącego roboty rozbiórkowe polegające na rozebraniu części więźby dachowej oraz "zawaleniu części stropu" /jak to zostało stwierdzone w oględzinach przeprowadzonych w dniu 17 kwietnia 1998 r./ wiążą się z realizacją przedsięwzięcia polegającego na odbudowie budynku, na którą pozwolenie skarżący otrzymał. Organ przyznając w protokole oględzin, że wykonano pewne roboty rozbiórkowe powinien określić albo ich miejsce w procesie odbudowy albo brak związku pomiędzy ich wykonaniem a odbudową. Wyjaśnił wprawdzie, że roboty rozbiórkowe były związane z realizacją decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, ale pomylił dwa budynki i dwie decyzje. Decyzja o nakazie rozbiórki /znajdująca się w aktach sprawy/ z dnia 21 kwietnia 1994 r. dotyczyła bowiem budynku w W., ul. R. 36, podczas gdy decyzja z dnia 9 września 1994 r. o pozwoleniu na odbudowę dotyczyła innego budynku usytuowanego na tej samej działce, oznaczonej numerem ul. R. 37. Zauważenie tej pomyłki nie pozwala potraktować, tak jak to uczyniono w protokole z oględzin, wykonania pewnych robót rozbiórkowych jako zupełnie niezależnych od ewentualnego rozpoczęcia procesu odbudowy. Jest to istotne zwłaszcza wobec faktu, że z zatwierdzonego projektu oraz opinii konserwatorskiej odnośnie do budynku przy ul. R. 37 można wywnioskować konieczność przeprowadzenia pewnych robót rozbiórkowych, mających charakter robót wstępnych w stosunku do odbudowy właściwej. W projekcie technicznym znajduje się bowiem stwierdzenie, iż stropy drewniane są przegnite i załamane, ściana murowana popękana, oraz że projektuje się odtworzenie ww. budynku zachowując główne gabaryty budynku, proporcje otworów okiennych i drzwiowych. Ponadto, w ramach oględzin nie ustalono, kiedy te roboty rozbiórkowe przeprowadzono. Stwierdzenie braku postępu w robotach rozbiórkowych "od czasu ostatniej kontroli" nie pozwala na takie ustalenie. Ostatnia uwidoczniona w aktach kontrola odbyła się 20 kwietnia 1994 r. /a więc jeszcze sprzed dnia wydania decyzji z dnia 9 września 1994 r. o pozwoleniu na odbudowę/ i dotyczyła budynku przy ul. R. 36 oraz budynku przy ul. R. 32 /dawny 37/. W protokole z oględzin z 20 kwietnia 1994 r. znajdują się uwagi na temat stanu budynku przy ul. R. 36, ale był on podstawą wydania decyzji o nakazie rozbiórki tego obiektu. Postępowanie w sprawie odbudowy budynku przy ul. R. 37 jest postępowaniem odrębnym od tego postępowania. Należy także stwierdzić, iż organy nie posługują się numeracją budynków w sposób jednolity, bowiem w jednym dokumencie piszą o budynku przy ul. R. 32 /dawny 37/ jak to ma miejsce w dokumentach na str. 2 i 41 akt I instancji/ a w innym używają nazewnictwa: R. 37 /dawny 32/, jak to ma miejsce w piśmie Kierownika Urzędu z dnia 19 maja 1998 r. /str. 48 akt I instancji/. Stwierdzenie braku postępu w robotach powinno być zatem precyzyjnie określone co do relacji czasowych. Jest to ważne w kontekście upływu czasu pomiędzy podjęciem decyzji udzielającej pozwolenie /9 września 1994 r./ a dokonaniem oględzin /17 kwietnia 1998 r./. Jeśli okazałoby się, że roboty rozbiórkowe przeprowadzono w okresie przed upływem dwóch lat od dnia, kiedy decyzja udzielająca pozwolenia na odbudowę stała się ostateczna, należałoby wyjaśnić, czy i ewentualnie na ile, stwierdzone roboty rozbiórkowe stanowią element odbudowy. Jest to istotne zwłaszcza wobec faktu, iż skarżący wystosował w dniu 10 maja 1998 r. pismo do Kierownika Urzędu rejonowego w K., którego treścią była prośba o dokonanie porównawczej wykładni pojęć "budowa" i "odbudowa", w wyniku którego organ w odpowiedzi ograniczył się do zacytowania art. 3 pkt 6 ustawy. Wobec braku definicji tego pojęcia w art. 3 ustawy Prawo budowlane, należy przyjąć, że prawodawca chciał związać znaczenie tego wyrażenia z językiem powszechnym. Słownik języka polskiego PWN pod red. M. Szymczaka, /tom II, Warszawa 1979, tom II, str. 444/ podaje następujące wyjaśnienie: "odrestaurowanie lub wzniesienie; wznoszenie na nowo zniszczonych budowli". Z przytoczonej definicji nie wynika, aby w pojęciu odbudowy nie mogły się mieścić prace rozbiórkowe, traktowane jako wstępne w stosunku do tworzenia nowych elementów budowli. Element "zniszczenia" wiążący się z pojęciem odbudowy czyni natomiast naturalnym proces rozebrania pewnych fragmentów budowli, zanim przystąpi się do odbudowy fragmentów przydatnych do nowej konstrukcji budowli. Wyjaśnienie przez organ relacji między stwierdzonymi podczas oględzin pracami rozbiórkowymi a odtwarzaniem substancji do tego się nadającej pozwoliłoby na trafną kwalifikację stanu faktycznego. Gdyby przyjąć wskazaną wyżej interpretację pojęcia odbudowa, należałoby te prace rozbiórkowe uznać jako spełnienie formalnego warunku temporalnego rozpoczęcia odbudowy. Nie musiałoby to wprawdzie powodować niemożności wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji udzielającej pozwolenia na odbudowę, ale z innego powodu i przy innej kwalifikacji stanu faktycznego. Wówczas można byłoby ewentualnie /po precyzyjnym określeniu relacji czasowych/ zakwalifikować stan faktyczny jako przerwanie robót budowlanych na okres dłuższy niż dwa lata, czego jednak organ nie stwierdził, opierając się na argumentacji zmierzającej do przyjęcia za ustalony stanu nierozpoczęcia odbudowy. Organ nie ustosunkował się ponadto do pisma złożonego przez Skarżącego /nieczytelna data/, które wpłynęło do Urzędu Rejonowego w K. w dniu 5 września 1996 r. /z więc na kilka dni przed upływem dwóch lat od dnia podjęcia decyzji o pozwoleniu na odbudowę, tj. 9 września 1994 r./, w którym Skarżący, reagując na upomnienie z dnia 2 września 1996 r. powiadamia o wykonaniu pewnych prac zabezpieczających budynek przy ul. R. 37 /str. 35 akt I instancji/. Stanowisko organu odgrywałoby dodatkowo istotną rolę w kwestii potraktowania prac zabezpieczających w kontekście podjęcia prac polegających na odbudowie budynku. Chybione są natomiast zarzuty skargi co do braku powołania w decyzji odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno w decyzji organu I jak i II instancji prawidłowo powołano przepisy tego kodeksu. Zarzut niepoinformowania skarżącego o dwuletnim okresie, w którym należy podjąć odbudowę traci na znaczeniu wobec zasadniczych w ocenie sądu wątpliwości co do wyjaśnienia przez organ faktu, czy skarżący nie podjął odbudowy dokonując pewnych czynności rozbiórkowych w stosunku do zniszczonych elementów budowli. Chybiony jest także zarzut takiego rozumienia zasady trwałości decyzji administracyjnych, które wykluczałoby przewidzianą przez prawo możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w przypadku jej nie podjęcia w okresie dwóch lat od dnia, w którym stała się ona ostateczna. Sąd nie stwierdza także braku informowania stron ze strony organu administracyjnego odnośnie do istotnych etapów postępowania administracyjnego. Istotną rolę odgrywa natomiast, w świetle wcześniejszych wywodów, zarzut nieuwzględnienia dokonanych robót rozbiórkowych jako pierwszej części robót polegających na odbudowie budowli. Braki w postępowaniu ustalającym stan faktyczny oraz nie wyjaśnienie uzyskanych w jego ramach rezultatów w kontekście treści pojęcia "odbudowa" stanowią ten rodzaj uchybień, który upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do uchylenia zaskarżonej decyzji.