II SA/Lu 775/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor sądowy Marcin Małek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...]. Decyzją z 26 lipca 2021 r., znak: SKO.774/21, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Zamość przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Zamościu z 3 marca 2021 r., znak: MC.II.5211.2241.1.000664.2021 odmawiającą przyznania M. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. Z.. Jako jedyną przesłankę odmowy przyznania świadczenia organy obu instancji wskazały okoliczność, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.). W skardze na decyzję Kolegium M. B. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością emerytury. Wniosła w związku z tym o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem od dnia jego złożenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zamość i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji i o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Bezsporne jest, że M. B. sprawuje stałą, osobistą i całodobową opiekę nad matką J. Z., zaliczoną Orzeczeniem o Stopniu Niepełnosprawności Nr akt: 1757/11 wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zamościu w dniu 15 listopada 2011 r. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 79-go roku życia. Ponadto Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 25 października 2019 r. J. Z. została uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Nie ulega również wątpliwości, że M. B. pobiera emeryturę. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., a ściśle – rozstrzygnięcia, czy pobieranie emerytury przez wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania tego świadczenia. Stosownie do treści powołanego wyżej przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Ponieważ skarżąca - co jest w sprawie bezsporne – w dacie wydawania decyzji organów obu instancji miała ustalone prawo do emerytury, organy odmówiły jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcia te nie mogły pozostać w obrocie prawnym, ponieważ opierały się na wadliwej, bo ograniczonej jedynie do aspektów językowych, wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Uwzględnienie pozostałych rodzajów wykładni prawa, czyli wykładni systemowej, celowościowej i historycznej, pozwala postawić tezę, że posiadanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do emerytury nie zawsze stoi na przeszkodzie ustaleniu jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że negatywne rozstrzyganie przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do emerytury jest obecnie powszechnie podważane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się, że brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, które nie jest sprzeczne nie tylko z zasadą równości wobec prawa, ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W związku z tym prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Osoby posiadające prawo do emerytury, zwłaszcza w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, powinny posiadać możliwość dokonywania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19, CBOSA). Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę. Emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne. Nie można jednak pomijać, iż art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53; zwana dalej u.e.r. FUS.), stanowi wprost o możliwości zawieszenia prawa do m.in. emerytury na wniosek uprawnionego, bez konieczności szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem służącym świadczeniobiorcy do tego, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. I. Jędrasik-Jankowska, Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, /w:/ Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, Warszawa 2019, SIP LEX). Takim celem może być potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafny jest zatem wniosek, że zawieszenie prawa do emerytury należy traktować jako zdarzenie materialnoprawne, powodujące ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Należy więc przyjąć, że "zawieszenie prawa do emerytury" i wstrzymanie jej wypłaty stanowi odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury. Z tych względów w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy miały obowiązek poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować stosownie do art. 9 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów nie korzysta z takiej możliwości. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie pouczyły i nie poinformowały skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Nie wystosowały do niej również zawiadomienia w trybie art. 79a k.p.a. Powyższe zaniechanie skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji z powodu istotnego naruszenia art. 7, art. 9, art. 77, art. 79a i art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Reasumując, pominięcie przez orzekające w sprawie organy przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ubocznie należy podnieść, że Sąd nie podziela poglądu polegającego na odmowie zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w celu jednoczesnej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością emerytury netto a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie tego stanowiska nie tylko naruszałoby treść powołanej wyżej regulacji prawnej, czy przepisu określającego wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 u.ś.r.), ale w dalszej perspektywie skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla samego opiekuna. Może to bowiem powodować poważne wątpliwości co do zachowania zasady równości, ale przede wszystkim trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia, np. w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, nie wspominając już o ewentualności waloryzacji wysokości emerytury i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, CBOSA). Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Weźmie pod uwagę, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r. FUS). O ile skarżąca doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.