II SA/Lu 776/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. W. i F. .W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...].nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących T. W. i F. W. kwotę 500 (pięćset )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] Burmistrz Miasta ustalił M.M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku garażowo-gospodarczego, który miałby zostać zrealizowany na granicy z działkami nr 8732 i 8733/2 w miejscu istniejącego na działce 8733/1 budynku gospodarczego. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wszczęte na wniosek M.M. złożony w dniu 28 listopada 2005 r. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji organ ten poczynił ustalenia w zakresie podmiotów, które oprócz wnioskodawczyni powinny uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron postępowania. Ustalenia te zostały dokonane na podstawie kopii wykazu właścicieli i władających z dnia 18 stycznia 2006 r., tj. dokumentacji pochodzącej z ewidencji gruntów i budynków. Według uzyskanych przez organ I instancji danych współwłaścicielami nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki 8733/1 byli małżonkowie M.M. (wnioskodawczyni) oraz T.M. Nadto ustaleni zostali w ten sposób właściciele sąsiednich nieruchomości, a mianowicie małżonkowie T. i F. W. (współwłaściciele dz. nr 8732) oraz małżonkowie T. i J. W. (współwłaściciele dz. nr 8733/2). Organ wszczął postępowanie przesyłając zawiadomienie o wszczęciu wszystkim ustalonym w ten sposób stronom. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania małżonkowie W., wnieśli zastrzeżenia przeciwko lokalizacji planowanej inwestycji. Przed wydaniem decyzji organ I instancji uzgodnił zasady realizacji inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który w swojej opinii stwierdził, iż budowa nowego obiektu garażowego w miejscu istniejącego nie naruszy zabytkowych cech tego obszaru, jest więc dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego posadowionego na działce nr 8733/1 na granicy z działkami nr 8732 i 8733/2 nakazał zachować przednią linię zabudowy zgodnie z lokalizacją wskazaną na załączniku graficznym oraz określił parametry techniczne obiektu. Ponadto przytoczył zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. oraz postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2006 r. dotyczącego strefy, w której położona jest działka inwestora. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli małżonkowie T. i F.W.. W odwołaniu podnieśli, że planowana inwestycja pogorszy warunki ich zamieszkiwania, bowiem powstały garaż zasłoni dopływ światła, nadto zaś spaliny z samochodu będą zatruwać powietrze, co zagrażać będzie ich zdrowiu, zwłaszcza, że okna ich sypialni wychodzą wprost na garaż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest typowym postępowaniem wnioskowym. Jednak w postępowaniu tym, oprócz wnioskodawcy, uczestniczą też inne osoby, którym przysługuje status strony postępowania. Stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest właściciel, użytkownik wieczysty lub samoistny posiadacz terenu, którego dotyczy wniosek (gdy nie jest on jednocześnie wnioskodawcą), a także właściciele, użytkownicy wieczyści lub posiadacze samoistni terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji albo terenów, na które inwestycja może oddziaływać. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania i prawidłowo powiadomił je o jego wszczęciu. Dalej w uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że wydana przez Burmistrza decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada wymogom prawa materialnego. Zostały spełnione wszystkie wymagane przepisami warunki, a wydana decyzja nie narusza zasad "dobrego sąsiedztwa". Małżonkowie T. i F. W. wnieśli skargę na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W ocenie Sądu organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę dopuściły się istotnych uchybień przepisów prawa, których prawną konsekwencją jest uchylenie decyzji zarówno organu I jaki i II instancji. Przedmiotem sprawy jest ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego we wniosku M.M. przedsięwzięcia polegającego na wybudowaniu budynku garażowo-gospodarczego na działce nr 8733/1 położonej przy ulicy [...]. Zarówno decyzja Burmistrza Miasta jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazane naruszenie prawa polegało na przeprowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji bez udziału uprawnionych stron. Decyzja o warunkach zabudowy jest, decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1072 ze zm.) – dalej "k.p.a.". Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy mają odpowiednie zastosowanie unormowania k.p.a., chyba że przepisy ustawy szczególnej, w tym wypadku ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są - ogólnie ujmując - zarówno właściciele nieruchomości której dotyczy wniosek jak również właściciele działek sąsiednich, na których tereny może bezpośrednio oddziaływać planowana inwestycja. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu zawarta w art. 10 k.p.a. Wynika z niej, że strona ma zagwarantowany czynny udział w całym postępowaniu. Pominięcie w postępowaniu administracyjnym strony, która przez to nie brała w nim udziału stanowi istotną wadę decyzji dającą podstawę do żądania wznowienia postępowania. W niniejszym postępowaniu taka przesłanka wystąpiła, w związku z czym decyzje organów obu instancji jako wydane z naruszeniem przepisów prawa nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Bezspornym jest, że w już w dacie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowanie terenu, tj. w dniu [...] listopada 2005 r., T.M. (mąż wnioskodawczyni), a jednocześnie strona postępowania już nie żył. Jego następcami prawnymi byli: żona M.M. oraz synowie D.M. i W.M. (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...]sierpnia 1998 r., sygn. akt [...]). D.M. zmarł w 2000 r., a więc również nie żył w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stronami postępowania powinni być następcy prawni T.M. i D.M.. Skoro osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym zachodziłaby podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawem strony jest branie udziału w tym charakterze w każdym stadium postępowania. Następcy prawni zmarłych osób nie brali udziału w postępowaniu pierwszej i drugiej instancji w charakterze strony i decyzje organów nie zostały do nich skierowane. Naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a.), co powinno doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż z oświadczenia pełnomocnika uczestniczki postępowania sądowodaministracyjnego M.M. złożonego na rozprawie wynika, że T.M. i D.M. nie żyli w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem Sąd nie miał podstaw do zawieszenia postępowania i wezwania do udziału w sprawie następców prawnych zmarłej strony. Postępowanie administracyjne było bowiem obarczone wadą już w pierwszej instancji, kiedy to organ skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania do T.M.. W razie gdyby następcy prawni T.M. zostali ujawnieni na etapie postępowania poprzedzającym wydanie decyzji przez Burmistrza i postępowanie toczyłoby się już z udziałem następców prawnych wyeliminowałoby to wskazane uchybienie proceduralne. Jednak kierujący korespondencję do T. M. organ nie został poinformowany o jego zgonie przez żadną ze stron postępowania. Nadto co wymaga podkreślenia korespondencja ta była kwitowana przez wdowę, która odbierała przesyłki kierowane do zmarłej strony. To spowodowało, że wada postępowania wykryta została dopiero na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Stwierdzone naruszenia prawa stanowią w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji oraz obciążenia strony przeciwnej kosztami postępowania na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Z tych względów należało orzec jak w sentencji.