II SA/Lu 777/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany lasu na użytek rolny I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] r. znak sprawy: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia S. L. na postanowienie Starosty [...] z dnia 7 kwietnia 2014 r., nr [...], w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania dotyczącego wydania decyzji w sprawie zmiany lasu na użytek rolny – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 7 lutego 2014 r. S. L. wystąpił do Starosty [...] o zmianę lasu na użytek rolny, w części działki rolnej nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Wobec nieprzedstawienia, na wezwanie organu, wymaganej w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej przedmiotowego wniosku, organ pierwszej instancji wspomnianą na wstępie decyzją zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikającego z art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), gdyż przed uzyskaniem decyzji o zmianie lasu na użytek rolny konieczne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie konieczne jest wydanie decyzji środowiskowej w odniesieniu do zmiany lasu w granicach działki nr [...] na użytek rolny, gdyż wspomniany użytek leśny, kontur [...], jest enklawą wśród użytków rolnych, a las położony jest w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków "[...]" sieci Natura 2000, PLB[...]. W zażaleniu na to postanowienie wnioskodawca zarzucił organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał, iż art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. nr 12, poz. 59 ze zm.) stanowi regulację szczególną i z tego powodu przepis ten sam w sobie stanowi podstawę wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, zaś ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Stwierdził także, iż organ nie odniósł się do wskazanego przez niego faktu, iż ze względu na zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wydana, czym naruszył art. 7 i art. 77 Kpa, a poprzez sposób powiadomienia go o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej oraz niezasadne przedłużenie terminu doszło do naruszenia art. 8 oraz art. 12 § 1 i 35 § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, podzieliło w całości stanowisko oraz argumentację tego organu. Kolegium podkreśliło, że w świetle powyższych przepisów warunkiem uzyskania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, w niniejszej sprawie, jest uprzednie wydanie decyzji środowiskowej. Dopiero po uzyskaniu przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tej zmiany dopuszczalne jest wydanie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, a więc rozstrzygnięcie sprawy głównej, regulowanej przez ten przepis. Uprzednie uzyskanie decyzji środowiskowej nie jest przy ty wymogiem wyłącznie formalnym. Decyzja ta bowiem wpływa na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny w ten sposób, że może określać warunki dokonania tej zmiany istotne ze względu na ochronę środowiska. Rozstrzygnięcie sprawy, jak tego oczekuje skarżący, w oparciu o przepis art. 13 ust. 2 o lasach, bez przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań i wydania decyzji w tym przedmiocie, byłoby rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności powyższe uzasadniają, w ocenie Kolegium, zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia przez skarżącego decyzji środowiskowej, tym bardziej, iż z akt sprawy wynika, że wystąpił on już z wnioskiem o wydanie tej decyzji. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie Kolegium złożył S. L., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 97 § 1 pkt 4, 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 K.p.a., a także naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach oraz art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), w wyniku stwierdzenia, że w niniejszej sprawie konieczne było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu uzyskania przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niewskazanych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozpoznaje sprawę w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zawieszające postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o zmianę lasu na użytek rolny. Jako podstawę zawieszenia postępowania organy obu instancji wskazały zaistnienie w sprawie tzw. zagadnienia wstępnego, określonego w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej winien zawiesić postępowanie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] w piśmie z dnia 27 marca 2014 r. zwrócił się do S. L. o "jak najszybsze dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", informując go jednocześnie, iż "w przeciwnym wypadku na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ będzie zmuszony do zawieszenia postępowania" (k. 25 akt administracyjnych). Poza sporem jest również, iż w odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. wskazał kategorycznie, że nie przedstawi żądanej przez organ pierwszej instancji decyzji, wyjaśniając, iż: "1. nie jest możliwe uzyskanie przeze mnie tzw. decyzji środowiskowej, ze względu na fakt, że planowana zmiana lasu na użytek rolny na dz. ewid. [...] obręb [...], we wnioskowanej przeze mnie części jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i fakt ten wyklucza wydanie takiej decyzji.(wobec powyższego bezzasadne jest wydanie postanowienia zawieszającego); 2. zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trwa ok. 5 lat; 3. nawet dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie w całości wnioskowanej enklawy leśnej na użytek rolny nie powoduje automatycznego odlesienia ww. enklawy; 4. z produkcji leśnej można w obecnym stanie wyłączyć tylko do 5 arów; 5. koszt wyłączenie z produkcji leśnej po przekroczeniu 5 arów - w tym wypadku to ok. 55 tys. zł; 6. wspomniana działka jest jedyną działką, na której mogę postawić budynki gospodarcze oraz w dalszym ciągu uprawiać ją rolniczo. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie zachodziła obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zauważyć należy, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się na istotne znaczenie dla procedury administracyjnej zasady ciągłości postępowania. Podkreśla się, iż ze względu na celowy charakter czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy indywidualnej, należy przyjąć, że postępowanie administracyjne powinno toczyć się w sposób nieprzerwany od momentu jego wszczęcia aż do wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Zasada ciągłości postępowania stanowi istotną wartość zwłaszcza w kontekście obowiązku terminowego załatwiania spraw przez organy administracji publicznej (R. Kędziora, Komentarz do art. 97 K.p.a., w: tenże, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, SIP Legalis, nb. 1). Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej rozstrzygając, czy zachodzi w sprawie podstawa do obligatoryjnego przerwania jej biegu, winien mieć na względzie wspomnianą zasadę ciągłości postępowania, jak również związaną z nią zasadę szybkości i prostoty postępowania, z której wynika dla organu administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Organ administracji publicznej każdorazowo jest więc zobligowany do wnikliwego rozważenia, mając na uwadze całokształt okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, czy nie jest tak, że podstawa zawieszenia postępowania związana z zaistnieniem tzw. zagadnienia wstępnego, nie zachodzi w sprawie jedynie pozornie. Trzeba mieć na uwadze, że w postępowaniu wszczętym na wniosek zainteresowanej strony, a zmierzającym do przyznania jej określonego uprawnienia, nawet gdy istotnie "rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego", lecz o wydanie takiego rozstrzygnięcia wystąpić może wyłącznie opisana wyżej strona, to w sytuacji, gdy strona ta twierdzi kategorycznie, że wspomnianego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie zamierza bądź nie może uzyskać, należy uznać, iż – co do zasady – nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania. Oczywistym jest bowiem, że rozstrzygnięcie kwestii wstępnej jest konieczne jedynie w przypadku wydania pozytywnej decyzji dla strony, a nie jest ono wymagane w razie wydania decyzji odmownej. Skoro zatem skarżący poinformował organ pierwszej instancji, iż z przyczyn od niego niezależnych "nie jest możliwe" przedstawienie żądanej przez ten organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to nie można było przyjąć, że organ, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., obowiązany był zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania wspomnianej decyzji. Zauważyć także trzeba, że w tych okolicznościach sprawy wydanie opisanego rozstrzygnięcia było nieracjonalne i prowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia czasu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zasadny był zatem zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nakładających na nie obowiązek wyjaśnienia z urzędu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wynika z tego, że uzasadniony był również zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie przez organy art. 8 K.p.a., nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej i art. 9 K.p.a., zobowiązujący te organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym również do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wobec utrzymania w mocy prawnie wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, Kolegium naruszyło także art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., albowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzonych w niniejszej sprawie uchybień przepisów procesowych, przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji ponownie ocenią, stosownie do wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czy w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organy te odniosą się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawę do orzeczenia o kosztach postępowania stanowiły przepisy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.