II SA/Lu 777/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. C. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] i umarza postępowanie wznowieniowe; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. C. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2013r. Starosta Z. zatwierdził projekt budowlanu i udzielil W. C. pozwolenia na budowę budynku parzelni drewna na dzialce nr [...] połozonej w J.. W dniu [...] grudnia 2016r. do Starosty wpłynął wniosek A. Ż., współwlaścicielki nieruchomości, o wznowienie postępowania z powolaniem art. 145 § 1 pkt.2 kpa. Wskazala, że R. Ż. jej mąż i współwłaściciel nieruchomości na której miala zostać zrealizowana inwestycja, sfałszował jej podpis na decyzji, potwierdzający doręczenie, co oznacza, że nigdy decyzji tej nie otrzymala. Jego działanie było motywowane chęcią utrzymania w tajemnicy bezprawnego zawarcia z inwestorem umowy dzierżawy nieruchomości, którą posłużono się w postępowaniach budowlanych, wykazując prawo do dysponowania nieruchmością na cele budowlane. Fakt sfalszowania jej podpisu na decyzji został potwierdzony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 2016r. ( VII K [...] ) na mocy którego postępwoanie wobec Z. Ż. warunkowo umorzono. Wnioskodawczyni zaznaczyła, powołując się na orzecznictwo, że dla istnienia pzreslanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt.2 kpa nie ma znaczenia czy przestępstwo miało wpływ na treśc decyzji, wystarczy, że między wydaniem decyzji, a samym przestępstwem zachodzi związek przyczynowy. W tym przypadku nie ulega wątpliwości, że gdyby nie zostało popełnione przestępstwo, decyzja nie stala by się prawomocna, ponieważ zostalaby zaskarżona. Wnioskodawczyni wskazala, że umowa dzierżawy z 1 wzreśnia 2007r. zawarta zostala przez męża, bez jej wiedzy i zgody. Wprawdzie w umowie podano, że działa on także w imieniu małżonki, nie zalączono jednak do umowy stosownego pełnomocnictwa. Podobnie jej pełnomocnictwo nie zostało dołączone przy sporządzaniu aneksu do umowy z dnia [...] sierpnia 2014r. Został on podpisany tylko przez R. Ż.. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że stosownie do art. 37 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednostronna czynnośc prowadząca do oddania nieruchomości do uzywania lub pobierania z niej pożytków wymaga zgody drugiego z małżonkow. Dokonana bez zgody drugiego z małżonków jest nieważna ( art. 37 § 4 krio). Wprawdzie zgodnie z art. 37 § 2 istnieje możliwość ptwierdzenia tak zawartej umowy przez drugiego z małżonków, jednak ona takiej ważności nie potwierdziła, natomiast w piśmie z dnia 15 wrzesnia 2014r. wyjaśnila dodatkowo, że umowa jest nieważna. Inwestor nie posiadał zatem tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust.4 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W konsekwencji oznacza to konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowę jej udzielenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. Starosta Z. postanowił wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją dnia [...] października 2013r. powołując się na rat. 145 § 1 pkt.2 kpa, zgodnie z którym wznawia się postępowanie jeżeli decyzja zostal wydana w wyniku przestępstwa, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. uchylił decyzję z [...] października 2013r. i umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku parzelni drewna. Zdaniem organu przedstawiony wyrok Sądu Rejonowego w Z. z [...] października 2016r. , z którego wynika, że R. Ż. dopuścił się sfałszowania podpisu A. Ż., potwierdzającego doręczenie decyzji z [...] października 2013r., uzasadnia istnienie przeslanki wznowieniowej o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 2 kpa. Ponieważ budnek został już wniesiony, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] grudnia 2013r. nie zgosil sprzeciwu do zamiaru jego uzytkowania, organ umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniau odwolania W. C. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. decyzję organu I instancji utrzymal w mocy. Zdaniem organu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy daje podstawę do akceptacji stanowiska, iż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy wznowienia o których mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwolawczy wskazał, że wznowienie postępowania na jego podstawie. dopuszczalne jest, jeżeli łącznie zostaną spełnione trzy warunki: 1) musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa 2) stwierdzony jest on prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, przy czym od tego warunku dopuszczone są wyjątki w takich samych wypadkach, jak w przypadku pierwszej podstawy wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 kpa., a więc gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2) oraz w razie, gdy (jak w rozpatrywanej sprawie) postępowanie przed sadem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3), 3) pomiędzy wydaniem decyzji, a popełnieniem przestępstwa istnieje związek przyczynowy (przy tej podstawie natomiast nie ma znaczenia prawnego, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji). Pojęcie przestępstwa użyte w art. 145 § 1 pkt 2 kpa obejmuje wszelkie przestępstwa, za pomocą których może być uzyskana decyzja, a zatem w szczególności przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określone w Rozdziale XXIX k.k., przestępstwa przeciwko wymiarowi sprawiedliwości określone w Rozdziale XXX k.k., przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów określone w Rozdziale XXXIV k.k. Bezspornym faktem jest, iż popełnienie przestępstwa miało miejsce i zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. VII Wydział Karny z dnia [...] października 2016 roku, sygn. akt VII K [...], którego odpis znajduje się w aktach sprawy. Podkreślić przy tym należy, że w świetle orzecznictwa wyrok warunkowo umarzający postępowanie także stwierdza popełnienie przestępstwa oraz winę sprawcy (por. wyrok SN z dnia 9 stycznia 2002 roku, w sprawie III KKN 303/00). Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem wnioskodawczyni, iż R. Ż. popełnił przestępstwo, mieszczące się w katalogu przestępstw, o których mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 kpa, a mianowicie fałsz materialny - przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów. Zdaniem organu na aprobatę zasługuje również stanowisko, iż pomiędzy wydaniem decyzji, a popełnieniem przestępstw istnieje związek przyczynowy, gdyby bowiem nie popełniono przedmiotowego przestępstwa, decyzja nie stałaby się prawomocna. Organ odwolawczy zaznaczył ponadto, że sposoby zakończenia postępowania wznowieniowego określa art. 151 § 1 kpa. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 kpa odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Skoro przeprowadzona analiza potwierdziła istnienie w sprawie podstawy wznowienia o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 kpa, to ma zastosowanie przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa, który to przepis nakazuje organowi uchylenie decyzji dotychczasowej w razie stwierdzenia podstaw do jej uchylenia i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Organ podkreślił przy tym, że art. 151 § 1 pkt 2 kpa dopuszcza wydanie w charakterze "nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy" także rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie, uprzednio zakończonego uchylaną obecnie decyzją ostateczną, a ma to miejsce wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Zdaniem organu, decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje w szczególności wówczas, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Taka sytuacja, w ocenie Wojewody, zachodzi w sprawie, jeśli inwestor już zrealizował inwestycję , a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia [...] grudnia 2013r. nie zgłosił sprzeciwu do zamiaru użytkowania. Organ podkreslil, że bez wplywu na rozstzrygnięcie pozostaje podnoszona przez inwestora okolicznośc sporu małżenskiego. Przy wznowieniu postępowania bada się bowiem jedynie, czy przesłanki wznowienia miały miejsce. Zwrócono jednak uwagę, że zarowno umowa dzierzawy, jak i aneks do niej, podpisane zostały wyłącznie przez R. Ż.. Wprawdzie w preambule umowy jest zawarte oświadczenie, że działa on w imieniu żony, jednakże brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że A. Ż. upoważniła, bądź udzieliła zgody na zawarcie tej umowy. R. Ż. nie przedstawił stosownego pełnomocnictwa udzielonego mu przez żonę. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni kwestionowała udzielenie zgody na zawarcie tej umowy, natomiast [...] września 2014 roku złożyła wobec W. C. oświadczenie o odmowie jej potwierdzenia i poinformowała go, że umowa jest bezwzględnie nieważna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. C. zarzucil decyzji Wojewody, że nie wziął pod uwagę sporu malżeńskiego pomiędzy A. i R. Ż., który zaistniał wiele lat po udzieleniu pozwolenia na budowe oraz wydał decyzję z naruszeniem bezstronności i bez uwzględnienia prawdy obiektywnej. Skarżócy podniosł, że już podczas spotkania poprzedzajacego podpisanie umowy dzierżawy w 2007r. z właścicielami nieruchomosci, A. Ż. stwierdzila, że wszelkie sprawy związane z nieruchomością w tym przedsięwzięcia inwestycyjne, należy uzgadniać wyłącznie z jej mężem, ponieważ nie jest kompetentna w tych sprawach, a poza tym kolidowałoby to z jej sprawami zawodowymi i rodzinnymi. Przy tej rozmowie był obecny takze specjalista do sparw produkcji w jego firmie J. S.. Zgodnie z tym ustaleniem zarówno umowa dzierżawy, jak i kolejne umowy związane z rozwojem dzialalności, były podpisywane przez R. Ż., który mial działać takze za małżonkę. Zdaniem skarżącego oboje małżonkowie wiedzieli o podejmowanych przez niego inwestycjach, o czym świadczyły ich wspólne wizyty na nieruchomości podczas realziacji inwstycji. Skarżący zaznaczył ponadto, że A. Ż. otrzymywała ˝ części czynszu dzierżawnego. Wniosł o przyjęcie dowodu z zeznan małzonkow, oraz przesłuchanie J. S., S. K. i T. K., oraz dolaczenie akt Wpjewodzkiego Sądu Administracyjnego w W. VII SA/Wa [...] w sprawie A. Ż. przeciwko G. Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W piśmie z dnia [...] września 2017r. A. Ż. wniosla o dolączenie do sprawy akt postępwoania przygotowawczego prowadzonego przez Komende Mijską Policji w Z. przeciwko W. C. o złożenie falszywego oswaidczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] października 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wniosek ten oddalił. Z kolei w piśmie z dnia [...] października 2017r. R. Ż. wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji G. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] [...] oraz dołączenie akt sprawy VII SA/Wa [...] prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. . Odpowiadając na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wnioskow dowodowych zawartych w skardze oraz pismach uczestnikow postępowania wskazać należy, że w myśl art. 106 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zmianami ) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w przywołanej regulacji, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (§ 5). Z przepisu tego jasno wynika zatem, że jest to uprawnienie Sądu, a nie jego obowiązek. Co do zasady nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czy inny akt prawny. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających i to jedynie z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy budzą istotne wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1200/11). Zakres postępowania dowodowego jest bowiem wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie dokonuje zatem ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż celem postępowania dowodowego, o którym mowa we wspomnianym przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Regulacja zawarta w art. 106 § 3 ustawy nie tylko nie daje żadnych podstaw do przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, ale także by żądać przeprowadzenia postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji lub podważenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Warto zaznaczyć, że sądowi z urzędu znane jest rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015r. ( VII SA/Wa [...] ) oddalające skargę A. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014r., mocą której uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2014r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013r. i odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Z kolei żądanie przeprowadzenia dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Komendę Miejską Policji w Z. przeciwko skarżącemu o złożenie fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i prowadzi tylko do przedłużenia postępowania w sprawie. Jak już wyjaśniły organy prowadzące postępowanie wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach kpa lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ zanim będzie miał możność ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy, musi najpierw ustalić, czy zaistniały przyczyny wznowienia postępowania, których wystąpienie zarzuca strona we wniosku o wznowienie (art. 149 § 2 kpa). Jeżeli więc dochodzi do wznowienia postępowania postepowania (art. 149 § 1 kpa) na żądanie strony (art. 147 zd. 1 in fine kpa), to granice sprawy administracyjnej rozpatrywanej w tym nadzwyczajnym trybie są wyznaczone nie tylko przedmiotem zaskarżenia (wskazana we wniosku o wznowienie decyzja ostateczna), ale również podniesionymi w tym wniosku zarzutami. W rozpoznawanej sprawie podstawę wniosku stanowił art. 145 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Wznowienie postępowania z tej przyczyny, jak zresztą wskazano w zaskarżonej decyzji, dopuszczalne jest, jeżeli łącznie zostaną spełnione trzy warunki: 1) musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa ; 2) stwierdzony jest on prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, przy czym od tego warunku dopuszczone są wyjątki w takich samych wypadkach, jak w przypadku pierwszej podstawy wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 kpa., a więc gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2) oraz w razie, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3) ; 3) pomiędzy wydaniem decyzji, a popełnieniem przestępstwa istnieje związek przyczynowy (przy tej podstawie natomiast nie ma znaczenia prawnego, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji). Chodzi przy tym o bezpośredni związek przyczynowy między popełnieniem przestępstwa a wydaniem decyzji. W okolicznościach sprawy można mieć uzasadnione wątpliwości, że taki związek zaistniał. Nie chodzi tu bowiem o okoliczności związane z wydaniem decyzji, ale jej doręczeniem, co jednoznacznie potwierdza treść wyroku Sądu Rejonowego w Z. z [...] października 2016r. Wynika z niego, że R. Ż. w ceku użycia za autentyczna podrobił podpis A. Ż. na decyzji z dnia [...] podpisując się jej nazwiskiem, potwierdzając w ten sposób jej odbiór. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż przepisy kpa nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 kpa jest czynnością wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 5, poz. 132). Przyjmuje się, że wydanie aktu administracyjnego, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że decyzja wydana nie kończy sprawy, a więc, że w okresie po wydaniu decyzji sprawa dalej pozostaje niezakończoną. Data wydania decyzji jest miarodajna dla określenia momentu, dla którego przyjmuje się obowiązywanie i stosowalność przepisów prawnych, stanowiących podstawę decyzji, a przyjęcie daty doręczenia decyzji jako podstawy tego określenia mogłoby prowadzić do osłabienia wartości pewności stosowania prawa z punktu widzenia jednolitości ustaleń dotyczących wyboru przepisu obowiązującego jako podstawy prawnej decyzji wydanej oraz decyzji doręczonej (w terminie późniejszym w stosunku do daty jej wydania). Doręczenie decyzji, powodując jej wejście do obrotu prawnego, a więc wywołując "skutki proceduralne", wpływa natomiast na bieg terminów związanych z jej zaskarżaniem w różnych formach czy też na inne konsekwencje (np. wykonawcze). Podnieść należy, że pominięcie strony w postępowaniu przejawiające się w niezapewnieniu jej udziału w czynnościach postępowania, niedoręczeniu jej pism oraz decyzji wydanych w sprawie, nie jest kwalifikowane jako wada decyzji, lecz wada postępowania administracyjnego, która może być weryfikowana w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa dotyczącego pozbawienia strony bez własnej winy udziału w postępowaniu. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Dotyczy to również organu rozstrzygającego sprawę, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. W sprawie brak jest informacji, aby A. Ż. z tej możliwości skorzystała. Jeśli natomiast strona upatruje przyczyny wznowienia w braku jej zgody na zawarcie umowy dzierżawy, a w konsekwencji na brak po stronie inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez sfałszowanie treści umowy, jest to przesłanka, o jakiej mowa w pkt.1 art. 145 § 1 kpa, zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wskazane powyżej unormowanie dopuszcza wznowienie postępowania także pod warunkiem, że zostanie wykazane: po pierwsze, istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a okolicznościami faktycznymi sprawy, po drugie, że na podstawie sfałszowanego dowodu ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, które wpływają na określenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, po trzecie, iż sfałszowanie nosi cechy oczywistości, a więc dotyczyć cech zewnętrznych fałszu i po czwarte, że organ zobiektywizuje prawdopodobieństwo wystąpienia określonego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Bez wątpienia art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane ustanawia bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości. Wydanie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy ten bezwzględny wymóg nie został spełniony stanowi rażące naruszenie prawa będący podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak także w przypadku tej przesłanki, podobnie jak i wynikającej z pkt.1 strona, która domaga się wznowienia postępowania musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. W orzecznictwie jednoznaczne jest stanowisko, że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji, a organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017r. II OSK 1913/15 opubl. w CBOSA ). Aby zatem mogło dojść do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa organ musi dysponować wspomnianym orzeczeniem sądu lub innego organu. Jego rzeczą nie jest przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Zdaniem orzecznictwa, które należy podzielić, odmienne stanowisko burzyłoby ład prawny, bowiem przyzwalałoby na to, aby kwestią ustalenia, czy zostało popełnione przestępstwo, zajmowałyby się organy administracji, które nie są do tego powołane, ani też nie mają do tego odpowiednich narzędzi faktycznych i prawnych. Ponadto doszłoby do złamania konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy, ponieważ organy administracji mogłyby w trybie art. 145 kpa weryfikować ustalenia sądów powszechnych, dotyczące kwestii związanych z faktem popełnienia przestępstwa. Nie jest zatem wystarczające powoływanie się na zapisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie majątkowych stosunków małżeńskich. Błędne było zatem powoływanie się na powyższa przesłankę przez Wojewodę, który nie dysponował stosownym orzeczeniem sądu, tym bardziej, że organ I instancji w ogóle o tej przesłance nie wspomniał. Co istotne w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 145 § 2 kpa według którego z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu postępowanie może być wznowione przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, ale tylko wówczas, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W orzecznictwie podkreśla się, że określony w tym przepisie wyjątek od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 kpa (dowody fałszywe, decyzje wydane w wyniku przestępstwa) winny być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu, ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie" (tak NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r. II OSK 678/12 opubl. w CBOSA). Z kolei przepis art. 145 § 3 kpa dotyczy sytuacji, w której organ wszczyna postępowanie wznowieniowe, kiedy postępowanie karne nie może być wszczęte, ponieważ nastąpiło przedawnienie karalności czynu lub inne okoliczności uniemożliwiające ściganie takie jak np. abolicja, amnestia, czy ograniczenia wynikające z immunitetu, ale jednocześnie istnieje przesłanka wskazująca, że czyn taki został popełniony. Organ, w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 145 § 3 K.p.a., sprawdza jedynie, czy istnieją orzeczenia potwierdzające zaistnienie czynu karalnego ( wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., . akt OSK 154/06 opubl. w CBOSA). Również w takim postępowaniu organ nie dokonuje samodzielnych ustaleń, które potwierdzałyby zaistnienie przestępstwa lub sfałszowania dokumentu (por.: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1170/10). Jest oczywiste, że żadna z powyższych przesłanek w sprawie nie ma miejsca, sam natomiast fakt prowadzenia postępowania przez P. przeciwko skarżącemu, któremu uczestniczka zarzuca posługiwanie się sfałszowanym dowodem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że zaistniały przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Uzasadnione jest zatem przekonanie, że w sprawie nie było żadnych podstaw do wznowienia postępowania, a ocena organu co do ich wystąpienia była nieprawidłowa. Słusznie zauważa organ, że art. 151 § 1 kpa przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania: w razie braku podstaw z art. 145 § 1 kpa odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a gdy podstawy te są – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że ponowne rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy nie musi być jedyną formą zakończenia wznowionego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011r. II OSK 176/10, LEX 992498, wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. II OSK 889/11, LEX 1221362).. Podkreślić trzeba, że stosownie do treści art. 149 § 1 i 2 kpa, wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. We wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a i b kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Tylko, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Jeśli istnieją natomiast wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 kpa. Jeżeli jednak dopiero po wznowieniu postępowania, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, lub przez osobę nie będącą stroną postępowania, to nie oznacza to, że organ zobowiązany będzie do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 kpa. W wyroku z dnia II OSK 1913/15 opubl. w CBOSA ) NSA potwierdził dotychczasowy pogląd orzecznictwa w którym przyjęto, że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji, a organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 ( co oczywiste dotyczy to także pkt.2 ). Zdaniem sądu w przypadku, gdy organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo braku dopuszczalności wznowienia, organ odwoławczy może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Kwestia możliwości zastosowania w postępowaniu wznowieniowym art. 105 kpa była wielokrotnie rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazywał na możliwość umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak było przesłanek do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt I SA 855/99 - LEX 54136). Sprawa administracyjna jest bowiem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Pogląd ten podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Skoro zatem nie było podstaw do wznowienia postępowania należało na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] oraz postanowienie tego organu o wznowieniu postępowania i na podstawie art. 145 § 3 powołanej ustawy postępowanie administracyjne w sprawie umorzyć. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]złotych.